Demokratie-Report 2020: Widerstand gegen Demokratieabbau und autoritäre Herrschaft wächst

Zusammenfassung

Der im BTI gemessene Status der politischen Transformation erreicht einen neuen Tiefststand, auch wenn sich die Geschwindigkeit der Erosion im Vergleich zu den Vorjahren etwas abgeschwächt hat. Zahlreiche demokratisch gewählte Regierungen hebeln gezielt Kontrollinstanzen aus, die sie zur Rechenschaftslegung und zum verantwortlichen Regieren verpflichten sollen, um ihre Macht zu sichern und ein System von Patronage und Selbstbereicherung aufrecht zu erhalten. Autokratische Regime versuchen Daumenschrauben gegen Opposition und freie Medien weiter anzuziehen. Doch viele Regierungen stehen immer entschlosseneren Bürgern oder widerstandskräftige Institutionen gegenüber, die sich soziale Ungleichheit, Missmanagement und Korruption nicht mehr gefallen lassen und neue Strategien finden, um den Druck aufrechtzuerhalten.

Die Transformationsbilanz, die sich für den Untersuchungszeitraum vom 1. Februar 2017 bis 31. Januar 2019 aus den Ergebnissen des BTI ziehen lässt, gibt auf den ersten Blick wenig Anlass für Optimismus. In fast jedem fünften untersuchten Land (24 von 129) hat sich der Gesamtwert um mindestens 0,25 Punkte verschlechtert, während nur jede zehnte Regierung positive Veränderungen im selben Ausmaß erreichen konnte. Im globalen Durchschnitt haben sich 13 der 18 Indikatorenwerte in den letzten beiden Jahren verschlechtert, 11 erreichen sogar das niedrigste seit dem BTI 2006 gemessene Niveau. Seit 2017 wurde die Meinungs- und Pressefreiheit in 36 Ländern stärker beschnitten, die Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit weiter eingeschränkt (32), die Gewaltenteilung weiter ausgehöhlt (30) und Bürgerrechte umfassender missachtet (19). Seit 2010 attestiert der BTI einen Substanzverlust von Demokratie ausgerechnet in jenen Bereichen, die ein demokratisches System erst bedeutungsvoll machen, indem sie Bürgern die Möglichkeit zur gerechten Teilhabe am politischen Leben gewährleisten und gleichzeitig die Kontrolle von politischer Macht sicherstellen sollen.

Zweifellos ist dieser Befund ernüchternd, vergleicht man diese nachlassende Dynamik mit der Euphorie nach dem Ende des Kalten Krieges, als sich die Anzahl der Demokratien so schnell und umfassend erhöhte wie in keinem anderen Zeitraum zuvor. An diesem historischen Höchststand hat sich nichts Grundlegendes geändert, die Anzahl der Demokratien (66) und Autokratien (53) aller seit dem BTI 2006 kontinuierlich untersuchten Länder ist exakt gleichgeblieben. Auch die Regimewechsel zwischen Anfang 2017 und Anfang 2019 halten sich fast die Waage, mit drei Ländern (Armenien, dem Libanon und Malaysia), die neu als Demokratie klassifiziert werden und vier Ländern (Guatemala, Honduras, Kenia und der Türkei), die die Schwelle zur Autokratie unterschritten haben. Doch es gibt eine Reihe von Trends, die sich unter der Oberfläche beschleunigen und den Fortschritt der Demokratie aufzuhalten und regressive Tendenzen zu stärken drohen. Erstmals ließ sich an den Daten des BTI 2010 ablesen, dass die Demokratiequalität zu erodieren beginnt. Der Untersuchungszeitraum (2008/09) markiert gleichzeitig den Zeitpunkt, an dem in einer Reihe von Ländern die ersten Auswirkungen der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise spürbar wurden. In jeder darauffolgenden Ausgabe des BTI hat sich der damals noch kaum spürbare globale Rückgang der Demokratiequalität vertieft.

Wachsende Bedrohung von innen

Es sind vor allem drei Charakteristika, mit denen sich die Entwicklungen des letzten Jahrzehnts im Bereich der politischen Transformation umreißen lassen: Erstens stehen Demokratien vor wachsenden Herausforderungen von innen. Die gezielte Aushebelung demokratischer Kontrollinstanzen und die Beschneidung politischer Beteiligungsrechte durch demokratisch gewählte Regierungen („democratic backsliding“) erfasst immer mehr Staaten. Zweitens haben sich Autokratien in den letzten Jahren weiterentwickelt und ihre Überlebensstrategien angepasst. Und drittens haben internationale Entwicklungen, nicht zuletzt die wachsende Durchsetzungskraft einflussreicher Länder wie China und Russland, Bedingungen geschaffen, die einer Ausbreitung von Autokratie förderlich sind.

Diese Ausbreitung äußert sich (noch) nicht in einer dramatisch steigenden Zahl an Regimewechseln. Insgesamt fanden im vergangenen Jahrzehnt nur in 28 von 128 kontinuierlich im BTI untersuchten Ländern Regimewechsel statt. Von den verbleibenden 100 Ländern wurden 55 seit dem BTI 2010 durchgehend als Demokratien eingestuft, 45 als Autokratien. Ein Vergleich der Entwicklung in diesen 100 Ländern zwischen dem BTI 2010 und dem BTI 2020 soll im Folgenden die oben aufgeführten Charakteristika verdeutlichen.

Die Aushöhlung demokratischer Regeln und Normen durch demokratisch gewählte Amtsinhaber in den 55 Demokratien geschieht zunehmend graduell und folgt bestimmten Mustern. Waren es noch bis zur Jahrtausendwende vor allem Militärputsche oder Staatsstreiche, die demokratische Experimente abrupt beendeten, so leiten seit dem letzten Jahrzehnt vermehrt schleichende Autokratisierungen einen Regimewechsel ein. Sie verlaufen in unterschiedlichen Geschwindigkeiten und sind nicht linear, also müssen nicht zwangsläufig zum Zusammenbruch eines demokratischen Regimes führen. Immer häufiger aber finden sich in der Aushöhlung der Rechtsstaatlichkeit und der Beschneidung politischer Beteiligungsrechte erste Warnzeichen für eine drohende umfassende Demokratieerosion, die es zu beachten gilt.

In der Gruppe der seit dem BTI 2010 als Demokratien kategorisierten Länder sind Staaten aller BTI-Regionen mit Ausnahme des Nahen Ostens und Nordafrika vertreten, den größten Anteil stellen allerdings die demokratisch am weitesten fortgeschrittenen Regionen Ostmittel- und Südosteuropa (alle 17 Länder) und Lateinamerika und Karibik (15 von 21). Die genauere Analyse der Demokratieentwicklung in diesen Ländern birgt zwei wesentliche Erkenntnisse: Erstens haben in 22 Ländern Regierungen vor allem Rechtsstaatlichkeit und politische Partizipation während der vergangenen Dekade signifikant eingeschränkt. Auf sie ist es primär zurückzuführen, dass das durchschnittliche Niveau der politischen Transformation dieser 55 Demokratien im BTI 2020 um 0,29 Punkte unter dem von 2010 liegt (BTI 2010: 7,72 – BTI 2020: 7,43). Zweitens zeigt die Mehrheit der Demokratien, die verbleibenden 33 Länder, in unterschiedlicher Ausprägung eine gewisse Resilienz gegenüber dieser Entwicklung. Es gibt durchaus Beispiele von Ländern, die nach einer Phase des „backsliding“ den Trend (vorerst) umkehren konnten.

Mit einer Verschlechterung von 0,79 Punkten, der mit Abstand größten Verschlechterung eines Indikators im Bereich politische Transformation in den vergangenen 10 Jahren, ist die schwindende Zustimmung zur Demokratie gleichzeitig Auslöser für die in vielen Staaten zunehmende Missachtung demokratischer Normen und Prozesse und wird zugleich von eben diesen Entwicklungen weiter negativ beeinflusst. In 31 der 55 Länder sind die Bürger heute weniger von der Demokratie überzeugt als noch vor zehn Jahren. Der durchschnittliche Wert von 7,09 Punkten auf einer Zehnerskala zeugt zwar nicht von einer grundsätzlichen Abkehr, allerdings war die Skepsis noch nie so hoch. Die nuancierten Analysen der BTI-Länderexperten zeigen, dass in der überwiegenden Anzahl der Staaten die Mehrheit der Menschen nach wie vor davon überzeugt ist, dass die Demokratie allen anderen Regierungsformen vorzuziehen ist. Es ist vielmehr vor allem die Unzufriedenheit damit, wie Demokratie im eigenen Land funktioniert, die den Substanzverlust erklärt. Gleichzeitig ist das Vertrauen in demokratische Institutionen wie Parlamente, Regierungen und Medien auf einen neuen Tiefststand gefallen. In einigen lateinamerikanischen Ländern ist die eindeutige Ablehnung von autokratischen Alternativen deutlich gesunken. Stärker sinkende Zustimmungswerte zur Demokratie verzeichnen auf unterschiedlichen Niveaus Länder wie Brasilien (-3), Costa Rica, die Dominikanische Republik, Jamaika und Panama (je -2). Auch in Ostmittel- und Südosteuropa fallen die Einbußen an Akzeptanz deutlich aus, vor allem in Slowenien (-3), Bulgarien, Kroatien und Serbien (je -2).

So unterschiedlich die Ursachen für den Vertrauensverlust in den einzelnen Ländern sein mögen, so sehr ähneln sich die Hauptvorwürfe gegen die etablierten politischen Eliten in fast allen Weltregionen: sie seien korrupt und deutlich mehr an Macht- und Statussicherung interessiert als an einer Verbesserung des Lebensstandards der Allgemeinheit und der Lösung akuter Missstände. Zahlreiche Korruptionsfälle auf höchster politischer Ebene, die beispielsweise Lateinamerika im Rahmen des Odebrecht-Skandals oder Ostmittel- und Südosteuropa durch die Veruntreuung von EU-Mitteln und die Einflussnahme von Oligarchen erschütterten, belegen, dass es sich hierbei um mehr als Perzeption handelt. Während die Aufdeckung der Fälle durchaus auch eine Folge von mehr Transparenz und besserer Korruptionsbekämpfung ist, so bleibt eine konsequente Strafverfolgung allzu oft aus. Eine effektive Ahndung von Amtsmissbrauch gibt es laut BTI nur in 10 der 55 Staaten. Diese Unzufriedenheit mit der mangelnden Problemlösungsfähigkeit und Responsivität ihrer Regierungen hat in vielen Ländern Parteien gestärkt und neue Regierungen an die Macht gebracht, die eine Anti-Establishment-Agenda propagieren. Teils mit nationalistisch-populistischen Parolen und einem polarisierenden Regierungsstil geben sie vor, sich dem Kampf gegen „die korrupten Eliten“ verschrieben zu haben. In ihrer majoritären Logik empfinden sie dabei institutionell verankerte Kontrollmechanismen als störend und beschneiden Partizipationsrechte, da Feind sein müsse, wer nicht Freund sei. Mit einer deutlich anderen Logik, aber ähnlichen Wirkung versuchen sich andernorts Regierungen an die Macht zu klammern, die im wachsenden Unmut ihrer Bevölkerungen eine Bedrohung ihres langjährigen korrupten Regimes sehen.

Legt man eine Verschlechterung des Durchschnitts beider Kriterienwerte für Rechtsstaatlichkeit und Politische Partizipation zwischen dem BTI 2010 und dem BTI 2020 um mindestens 0,50 Punkte zugrunde, lassen sich eine Reihe von Ländern identifizieren, deren Regierungen aktiv die Demontage der Demokratie betrieben haben. Es handelt sich um 22 Länder aus allen Weltregionen. Sowohl Beginn als auch Endpunkt und Ausmaß des demokratischen „backsliding“ sind unterschiedlich. Da es sich nicht um einen abrupten Zusammenbruch, sondern das absichtsvolle, aber eben graduelle Aushöhlen demokratischer Normen und Prozesse handelt, wird verständlich, warum eine Reaktion darauf zumeist zeitverzögert erfolgt. Die Muster und Taktiken des Demokratieabbaus ähneln sich jedoch über die Zeitgrenzen und Weltregionen hinweg immer stärker an. Auch die Präferenzen der Regierungen, die für die Erosion der Demokratiequalität verantwortlich zeichnen, ähneln sich: sie bevorzugen eine starke und entschlossene Führung, verachten etablierte Institutionen und misstrauen vermeintlichen Experten und Eliten.

„Backsliding Democracies“, BTI 2010 – BTI 2020

Muster des demokratischen „backsliding“

Auch wenn einzelne Schritte in Intensität und Reihenfolge variieren mögen, so gibt es doch eine typische Sequenz eines populistisch-autoritären Rückbaus von demokratischen Institutionen. Vor allem in sich konsolidierenden Demokratien richtet sich die Aufmerksamkeit der Regierungen zumeist zügig auf die gezielte Aushebelung von Kontrollinstanzen, welche die Regierung eigentlich zur Rechenschaftslegung verpflichten sollen. Um 0,59 Punkte hat sich in diesem Jahrzehnt der Indikator Gewaltenteilung im BTI 2020 in den Demokratien verschlechtert, in 25 Ländern sind Ausmaß und Qualität der wechselseitigen Kontrolle zwischen Regierung, Parlament und Justiz gesunken, am stärksten in Ungarn (-5), gefolgt von Polen, Rumänien, Sambia, Serbien und Tansania (-3). In relativ weit fortgeschrittenen Demokratien sind diese institutionell bereits recht ausdifferenzierten Mechanismen nicht zuletzt deshalb die ersten Zielscheiben, weil sie den autoritären Vormarsch am wirkungsvollsten aufhalten könnten. Sollte das Parlament über eine nennenswert organisierte Opposition verfügen, wird es möglichst zügig lahmgelegt. Die serbische Regierung unter dem damaligen Ministerpräsidenten und jetzigen Präsidenten Aleksandar Vučić etwa lähmte den Gesetzgebungsprozess durch eine Flut von disziplinarischen Maßnahmen, späte Änderungen der Tagesordnung und das Einbringen von so genannten „dringenden gesetzlichen Maßnahmen“ seiner Regierung. Dies schränkte die Zeit für parlamentarische Debatten ein und führte dazu, dass die von der Opposition eingebrachten Gesetzesinitiativen erst gar nicht debattiert wurden. Zusätzlich blockierte die Regierungspartei mit zahllosen Änderungsanträgen ihrer eigenen Entwürfe praktisch die Diskussion des zur Abstimmung vorgelegten Gesetzes. Bei der Politisierung und Einschränkung der Kontrollfunktion der Judikative diente die ungarische Regierung unter Viktor Orbán der polnischen PiS-Regierung zunächst als Vorbild in der partiellen Entmachtung des Verfassungsgerichts, der Berufung von linientreuen Richtern, der Einführung einer Altersgrenze für amtierende Richter und somit der Beschneidung der judikativen Unabhängigkeit.

Zumeist parallel zur Bestückung der Kontrollinstitutionen mit Loyalisten und der Aushöhlung des Parlaments erfolgt der Angriff auf die Medienfreiheit. Traditionelle Medien werden diffamiert und als „Sprachrohr der Elite“ dargestellt, das es auszuschalten gilt. Verbale Angriffe und Drohungen gegen Journalisten sind an der Tagesordnung (Philippinen, Serbien). Um einerseits Deutungshoheit zu erlangen und anderseits die Bildung kommunikativer Macht zu monopolisieren und Kritik zu minimieren, werden Medien mithilfe restriktiver Gesetzgebung gegängelt (Polen, Tansania), kritische Zeitungen von regierungsnahen Unternehmern aufgekauft oder geschlossen (Slowakei, Tschechien, Ungarn) sowie soziale Medien und Onlineplattformen Cyberattacken ausgesetzt oder punktuell verboten (Philippinen). Immer häufiger kommt es auch zu staatlich angeordneten Abschaltungen von sozialen Medien oder Internetseiten.

Politische Rechte und Rechtsstaatlichkeit zunehmend eingeschränkt in Demokratien

In einem nächsten Schritt werden der Handlungsspielraum für die Zivilgesellschaft und Bürgerrechte eingeschränkt, sei es durch überbordende Registrierungsanforderungen oder Gebühren, das Verbot oder die Diffamierung von ausländischer Förderung von Nichtregierungsorganisationen (NGOs), etwa in Indien und Ungarn, oder die Schaffung regierungsnaher NGOs und die Politisierung von Regulierungsbehörden. In Polen etwa wurde die einst regierungsunabhängige Behörde, die die Vergabe von öffentlichen Mitteln an zivilgesellschaftliche Einrichtungen handhabte, inzwischen unter Regierungsaufsicht gestellt und mit Loyalisten der Regierung besetzt. Da die meisten Regierungen Wert darauf legen, dass ihr Vorgehen zumindest formal-gesetzlichen Ansprüchen genügt, kann die Maßnahme des tansanischen Präsidenten John Magufuli, nach seinem Amtsantritt im Juni 2016 sämtliche politischen Versammlungen und öffentlichen Demonstrationen bis zur nächsten Wahl zu verbieten, als relativ extrem bezeichnet werden. Ist erst die Rechenschaftslegung der Regierung de facto ausgeschaltet und der öffentliche Raum kontrolliert, wird als vierter Schritt häufig das Wahlsystem zugunsten der Amtsinhaber manipuliert. Die Mittel reichen hier von der Neuzuschneidung von Wahlkreisen über Änderungen im Wahlrecht und der Wahlkampffinanzierung bis zur Neuzusammensetzung der Wahlbehörde oder der Schwächung der Betätigungsmöglichkeiten der Opposition durch reduzierten Medienzugang. Als fünfter Schritt schließlich wird versucht, ein zukünftiges Erstarken der Opposition auch verfassungsrechtlich zu behindern, zum Beispiel durch die Aufhebung von Amtszeitbeschränkungen.

Auch populistische Regierungen versuchen oft, den so genannten „Volkswillen“ in der Verfassung festzuschreiben – sei es durch die Erhebung von partikularen politischen Zielen in den Verfassungsrang oder die grundlegende Umgestaltung des politischen Systems mit der Absicht, „alte Eliten“ zu entmachten. Sie begründen diese Strategie der Machtkonzentration und Machtsicherung durchaus normativ. Sie geschehe schließlich nicht in eigenem Interesse, sondern diene der umfassenden Erfüllung des Wählerauftrags, da der Kampf gegen Korruption und Misswirtschaft des alten Systems noch nicht abgeschlossen sei. Diese quasi-demokratische Legitimierung der Aushöhlung demokratischer Institutionen hat noch einen weiteren Effekt: sie zersetzt zusätzlich das Vertrauen der Bevölkerung in die Demokratie und ihre Institutionen und heizt die ohnehin schon starke politische Polarisierung der Gesellschaft zusätzlich an.

Im Regelfall ist allerdings jenseits der populistischen Rhetorik zu beobachten und messbar, dass weder eine erhöhte Machtkonzentration noch eine antielitäre Ausrichtung dazu beitragen, beispielsweise Korruption wirksamer zu bekämpfen. Die Herrschaftslogik des ungarischen Premierministers Orbán oder der polnischen Regierung, einen vorgeblichen Abwehrkampf gegen die Rückkehr von korrupten Politikern zu führen, die noch immer im Hintergrund einflussreich Fäden ziehen, befördert nicht nur eine machtsichernde gesellschaftliche Polarisierung, in deren Verlauf sämtliche Oppositionelle und Kritiker als potenzielle Staatsfeinde gebrandmarkt werden. Sie erschwert durch die Aushebelung aller Kontrollinstanzen auch die Ahndung von Amtsmissbrauch und die Gewährleistung von Transparenz und Rechenschaftslegung. Ein besonders frappierendes Beispiel, wie wenig Rhetorik und Wirklichkeit miteinander zu tun haben, war der Versuch der rumänischen Regierung, quasi als erste Amtshandlung die angesehene Antikorruptionsbehörde zu entmachten und korrupten Amtsträgern auch gesetzlich Straffreiheit oder eine Amnestie einzuräumen.

Widerstand und Resilienz

An dem rumänischen Beispiel verdeutlicht sich allerdings auch, dass die dreiste Aushöhlung der Demokratie vielerorts nicht ohne Gegenwehr hingenommen wird. Der Vorstoß der Regierung führte zwischen 2017 und 2019 zu den größten Demonstrationen in Rumänien seit dem Sturz von Nicolae Ceaușescu im Jahre 1989. Im Wechselspiel mit dem Präsidenten Klaus Johannis gelang es den Demonstranten 2019 (nach dem Ende des Untersuchungszeitraums), in einem vom Präsidenten anberaumten Referendum die umstrittene Justizreform zu stoppen. Dass der Pfad des „backsliding“ ebenso umkehrbar ist wie der einer fortschreitenden Demokratisierung, haben zwei lateinamerikanische Länder bewiesen. Ecuador näherte sich unter seinem Präsidenten Rafael Correa bedenklich der Schwelle an, unterhalb derer die schleichende Aushöhlung demokratischer Rechte und Normen so umfassend geworden wäre, dass das Land nicht länger als Demokratie eingestuft werden kann. Der von Correa favorisierte Nachfolger Präsident Lenín Moreno hat entgegen der Erwartungen mit dessen Kurs gebrochen und bald nach seinem Amtsantritt die Gängelung der Medien eingestellt und über ein Verfassungsreferendum die Amtszeitbegrenzung des Präsidenten wiederhergestellt. Dass allerdings auch die Festigung von Demokratie ein inkrementeller und mühsamer Prozess ist, zeigt sich nicht nur in Morenos niedriger Zustimmungsrate, sondern auch in den teilweise gewaltsamen Protesten, die 2019 über das Land hinwegfegten, als der Präsident eine Benzinpreiserhöhung einführen wollte, um die Kreditkonditionen des Internationalen Währungsfonds zu erfüllen. Dass Moreno nach anfänglicher Härte einlenkte und es zu einer Verhandlungslösung mit den Demonstranten kam, ist zwar ein ermutigendes Signal. Aber die Vorgänge unterstreichen auch, wie viel Anstrengung notwendig sein wird, das zutiefst polarisierte Land auf einen politischen Verständigungskurs zu bringen, der das Freund-Feind-Schema überwindet.

Auch in Kolumbien wurde eine Phase des demokratischen „backsliding“ beendet, allerdings bereits 2010. Das Verfassungsgericht stellte sich gegen die Pläne des damaligen Präsidenten Uribe, als er sich entgegen der in der Verfassung festgeschriebenen Amtszeitbegrenzung mittels eines Referendums erneut zur Wahl aufstellen lassen wollte. Das Oberste Gericht entschied gegen eine Abhaltung des Volksentscheids. Allerdings ist nach einem von Uribes Nachfolger Juan Manuel Santos eingeleiteten Demokratisierungsschub derzeit die Zukunft des in seiner Amtszeit ausgehandelten Friedensabkommen unsicher, nicht zuletzt deshalb, weil unter dem neuen Präsidenten Iván Duque die demokratische Konsensbildung wieder Rückschläge erfährt. Auch in Polen und andernorts werden die Versuche, die demokratischen Errungenschaften schleichend zurückzunehmen, nicht widerstandslos hingenommen. Immer wieder stößt die polnische Regierung auch an ihre Grenzen und muss geplante Gesetzesvorhaben aufgrund der Proteste der Bevölkerung zurücknehmen.

Hinter den Ergebnissen verbirgt sich noch eine zweite gute Nachricht, allerdings verbunden mit einer Warnung: die übrigen 33 Länder dieser Gruppe, die Mehrheit, weisen trotz aller Herausforderungen nach wie vor vergleichsweise gefestigte demokratische Strukturen auf. Einige der kontinuierlich hoch bewerteten Länder wie Chile, Estland, Litauen, Lettland, Mauritius oder Taiwan konnten ihre demokratischen Systeme in den vergangenen zehn Jahren auf hohem Niveau sogar noch weiter konsolidieren.

Dass ein einmal erreichtes Konsolidierungsniveau allein jedoch keine ausreichende Garantie gegen eine Bedrohung demokratischer Institutionen von innen bietet, zeigt sich am deutlichsten an der insgesamt sinkenden Anzahl sich konsolidierender Demokratien im BTI. Sieben Länder, die noch im BTI 2010 dieser Gruppe zugeordnet waren, werden inzwischen als defekte Demokratien eingestuft (Brasilien, Bulgarien, Ghana, Indien, Polen, Rumänien und Ungarn). Mit einer Verschlechterung um 2,45 Punkte im Bereich Politische Transformation weist Ungarn den größten Substanzverlust innerhalb der Demokratien auf. Wie Demokratien den Stresstest gerade vor dem Hintergrund wachsender politischer Polarisierung und ethno-nationalistischer Mobilisierung bestehen können, bleibt eine Herausforderung. Der inneren Aushöhlung der Gewaltenteilung durch eine zunehmende Machtkonzentration innerhalb der Exekutive und der graduellen Einschränkung politischer Partizipationsrechte entgegentreten zu können, erfordert eine besondere Wachsamkeit, zumal der Beginn eines solchen Erosionsprozesses allzu oft formal-demokratisch legitimiert wird und die Intention der Regierungen zur Machtkonsolidierung selten offen kommuniziert werden.

Jenseits unabhängiger Institutionen der Judikative oder Legislative, die angesichts der ohnehin schwächeren Ausprägung von Rechtsstaatlichkeit in vielen Ländern eine bemerkenswerte Widerstandskraft aufbringen gegen die Versuche, demokratische Normen und Prozesse zu unterminieren, wäre es bürgerschaftliches Engagement, das dem Erosionstrend etwas entgegensetzen könnte. Hier sind zwei gegenläufige Trends im BTI besonders beachtenswert: während die Repräsentation gesellschaftlicher Interessen durch klassische Parteiensystemen in den 55 seit dem BTI 2010 kontinuierlich als Demokratien kategorisierten Ländern in den letzten zehn Jahren weiter abgenommen hat (von 6,53 im BTI 2010 auf 6,20 im BTI 2020), stieg im selben Zeitraum die Bedeutung von Interessengruppen als Mittler zwischen Gesellschaft und politischem System (von 6,60 auf 6,91). In 22 Demokratien hat sich sowohl das Spektrum sozialer Bewegungen, Gemeinschaftsorganisationen, Gewerkschaften und Berufsverbänden als auch das Zusammenspiel untereinander verbessert, während es sich nur in sieben verschlechtert hat. Die Bilanz bleibt auch leicht positiv, wenn man das gesamte Ländersample der seit dem BTI 2010 untersuchten 129 Länder betrachtet. Auffallend ist, dass in den Länderberichten des BTI gerade in jenen Staaten, in denen es in den letzten Jahren zu zivilgesellschaftlichem Widerstand gegen Demokratieabbau oder zu demokratischen Öffnungen kam, die wachsende Bedeutung von Interessengruppen betont wird, die im Zusammenspiel mit klassischen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und politischer Opposition operierten. Doch während die Fortschritte in Armenien, Tunesien, der Ukraine und jüngst auch im Sudan wesentlich durch neue Formen bürgerschaftlichen Engagement mitgetragen wurden, so steht eine systematische Beschäftigung mit der Veränderung globaler Zivilgesellschaft und Bürgerengagement noch an. Denn wie das Erstarken von islamistischem Aktivismus in der Türkei oder rechtskonservativem Aktivismus in Brasilien zeigt, muss die Zunahme anderer Formen von zivilgesellschaftlichem Engagement nicht zwangsläufig demokratieförderlich sein.

Schleichende Autokratisierung

Drei der vier Länder, die im BTI 2020 die Schwelle zur Autokratie überschritten haben, illustrieren die Konsequenz gradueller demokratischer Rückschritte. Guatemala, Honduras und die Türkei haben unterschiedlich lange Phasen der demokratischen Erosion entlang der oben geschilderten Muster hinter sich, die schließlich den Substanzverlust in den Bereichen der politischen Beteiligungsrechte und der Rechtsstaatlichkeit so groß werden ließen, dass ein Regimewechsel zur Autokratie erfolgte. Die Erosion in der Türkei begann mit der Niederschlagung der Gezi-Proteste im Jahr 2013, nachdem das Land im BTI 2012 auf Rang 20 des Demokratie-Index geklettert war und als Modellfall einer moderat-islamischen Demokratie galt. Entlang des oben skizzierten Drehbuchs betrieb Präsident Recep Tayyip Erdoğan die Aushöhlung von Demokratie ebenso entschlossen, wie er sich zuvor für die demokratische Öffnung seines Landes eingesetzt zu haben schien. Dem gescheiterten Putschversuch vom Juli 2016 ließ der türkische Präsident eine Säuberungswelle folgen, die Tausende von Militärs und Bürokraten die Jobs kostete und die auch nicht vor Universitäten und Hochschulen Halt machte. Auch die Beschneidung von Meinungs- und Pressefreiheit nahm ein besonders hohes Ausmaß an. Noch einmal erweitert im Zuge der Verfassungsreform von 2017, ist die Machtkonzentration im Präsidentenpalast inzwischen so stark angewachsen, dass die Gewaltenteilung weitgehend ausgeschaltet ist. Dass diese Entwicklungen im Gleichklang mit einer tiefen Wirtschaftskrise geschahen, während der Präsident und Mitglieder seines engen Regierungszirkels sich immer größeren Vorwürfen der Korruption ausgesetzt sahen, ist sicherlich kein Zufall.

Auch Honduras und Guatemala haben eine Phase der demokratischen Regression hinter sich, die sich bereits in früheren BTI-Erhebungen andeutete. Im BTI 2020 überschritt Honduras die Schwelle zur Autokratie aufgrund der offensichtlichen Manipulation der Präsidentschaftswahlen 2017 sowie der nahezu kompletten Aushöhlung der Justiz, die sich zuletzt in der kompletten Entmachtung der bei der Bevölkerung hoch angesehenen unabhängigen Mission zur Bekämpfung von Korruption und Straffreiheit manifestierte. Auch in Guatemala ist die fast vollständige Aushebelung der Gewaltenteilung ausgelöst gewesen durch die in diesem Fall UN-gestützte Internationale Kommission gegen die Straflosigkeit. Kenia gehört nicht so offensichtlich zu der Ländergruppe, in denen schon seit geraumer Zeit ein schleichender Rückbau von Demokratie betrieben wurde, bevor das Land im BTI 2020 zur Autokratie abgestuft wurde. Denn im kenianischen Fall sind es ausschließlich die umstrittenen Vorgänge um die Präsidentschaftswahlen vom August 2017, die die Neueinstufung als Autokratie verursachten. Nach dem gravierenden Fehlverhalten der Wahlkommission und den Mängeln an der Durchführung der Wahlen, aus denen angeblich Präsident Kenyatta als Sieger hervorging, erklärte der Oberste Gerichtshof die Wahlen für ungültig. Die Neuwahlen wurden vom Oppositionskandidaten boykottiert, da er die angemahnten Änderungen, die für eine freie und faire Abstimmung erforderlich gewesen wären, nicht angemessen umgesetzt sah.

Die anschließenden Zusammenstöße mit den Sicherheitskräften führten zu einer langen politischen Krise um die Legitimität des Wahlsiegs des Präsidenten. Diese Ereignisse machen eine Einstufung Kenias als Demokratie nicht möglich, für die die Freiheit und Fairness des Wahlregimes unabdingbar sind. Gleichzeit unterstreicht die Entscheidung des Obersten Gerichtshofs die eigentlich auf recht hohem Niveau funktionierende Unabhängigkeit und Professionalität der Justiz, sodass zu hoffen bleibt, dass Kenias Abgleiten eine kurze Episode bleibt.

Erweitert man die Gruppe der 55 Demokratien um jene Länder, die seit der Erhebung des BTI 2010 einen Regimewechsel von der Demokratie zur Autokratie vollzogen haben und seither in dieser Kategorie verharren, so kommen mit Burundi und Russland (2014) sowie Bangladesch, Mosambik und Nicaragua (2018) fünf weitere Länder hinzu, die dem Muster der absichtsvollen Aushöhlung demokratischer Institutionen durch ihre Regierungen entsprechen.

Das Ausmaß autokratischer Verhärtung

Zu den institutionellen Qualitätsverlusten in Demokratien und den seit dem BTI 2010 kategorisierten Autokratien mit vorhergehenden Phasen der Erosion kommen 45 Autokratien, die kontinuierlich in dieser Kategorie eingeordnet waren. Auch in vielen dieser Länder gab es in der letzten Dekade signifikante Veränderungen zu beobachten. Vor allem in Reaktion auf die farbigen Revolutionen zu Beginn der 2000er Jahre in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion, den Arabischen Frühling und zuletzt den Euromaidan haben sich die Überlebensstrategien dieser Regierungen deutlich gewandelt. Gab es noch bis etwa 2006/7 die Tendenz, ein gewisses Maß an Dissens und Pluralismus in den eigenen Gesellschaften zu billigen – von der Zulassung oppositioneller Parteien bis zur Duldung gemäßigter unabhängiger Medien und Nichtregierungsorganisationen - und zumindest formal so etwas wie den Anschein politischer Liberalität zu erwecken, so haben die plötzlichen Regimestürze im postsowjetischen und arabischen Raum eine Schockwelle ausgelöst, die mit einer rigiden Verschärfung der Repression einherging. So wenig nachhaltig die Transformationsdynamik in vielen Revolutionsländern gewesen sein mag: die Protestwellen signalisierten doch eindeutig, dass Herrscher von vermeintlich stabilen autokratischen Regimen über Nacht aus dem Amt gejagt werden können. Da auch in den eigenen Gesellschaften die Proteste gegen den Machtmissbrauch und die Vetternwirtschaft zunahmen, bedienten sich zahlreiche Regime wieder deutlich repressiverer Methoden, um einen offenen gesellschaftlichen Diskurs zu unterbinden. Die Schwerpunkte dieser autoritären Verhärtung schlagen sich in den durchschnittlichen Veränderungen seit dem BTI 2020 nieder: Meinungsfreiheit (-0,73), Assoziations- und Versammlungsfreiheit (-0,69) sowie Bürgerrechte (-0,51) und das ohnehin niedrige Niveau der Wahlqualität (-0,42) wurden zunehmend eingeschränkt. Am stärksten ausgeprägt waren die Rückschritte im Jemen und in Libyen, die im Nachgang des Arabischen Frühlings im Bürgerkrieg versanken und in den um Stabilität und Herrschaftssicherung bemühten Nachbarstaaten Ägypten, Bahrain, Iran und Saudi-Arabien. Aber auch die deutlichen politischen Rückschritte in den zentralasiatischen Nachfolgestaaten der Sowjetunion oder im von ethnischen Konflikten aufgeladenen Ostafrika fielen ins Gewicht.

Repressionen in Autokratien nehmen zu

Die Muster ähneln verblüffend den oben beschriebenen Strategien populistisch-autoritärer demokratisch gewählter Regime, die sich gegen einen Machtverlust wappnen wollen: Verhaftungen von Menschenrechtsaktivisten und Journalisten nahmen ebenso zu wie Demonstrationsverbote oder rigide Gesetzgebungen gegen zivilgesellschaftliche Organisationen. Für die Legitimation dieser Maßnahmen wurden häufig die Notwendigkeit der Terrorismusbekämpfung und die Abwendung ausländischer Einmischung ins Feld geführt. Verstärkt setzten aber auch Autokratien auf Begründungen einer Abgrenzung von liberalen (westlichen) Normen und die explizite Rückbesinnung auf konservative Werte. 78 Prozent der 45 konstant seit dem BTI 2010 als Autokratien klassifizierten Staaten sind nun wieder harte Autokratien, deren Regierungen politische Oppositionsbestrebungen bereits im Ansatz unterdrücken und verbleibende Freiheitsrechte stark einschränken. Diese autokratische Verhärtung war bereits im BTI 2016 so weit abgeschlossen, dass die Werte auf niedrigstem Niveau fast stabil blieben, mit der Ausnahme von weiteren Beschränkungen der Meinungsfreiheit in zahlreichen Staaten (durchschnittlich um -0,16 Punkte), was insbesondere auf die drakonischere Einschränkung der Internetfreiheit oder die Blockade von Social-Media-Aktivitäten zurückzuführen ist. Nicht zuletzt dank chinesischem und russischem Strategie- und Technologietransfer nehmen die Fähigkeiten und Möglichkeiten digitaler Repression in vielen autokratisch regierten Staaten zu.

Autoritäre Schein-Stabilität

Populisten wie Autokraten spielen die Performanz- und Legitimationskrisen zahlreicher Demokratien in die Hände. Die Beschäftigung der westlichen Demokratien mit sich selbst und dem allmählichen Rückzug des demokratischen Schwergewichts USA aus der Arena multilateraler Zusammenarbeit trägt ebenfalls dazu bei, dass die Furcht vor internationaler Kritik an einem harschen Vorgehen gegen die eigene Gesellschaft momentan nicht allzu groß ist. So muss das eigene Narrativ zur Legitimation der Machtsicherung weniger inhaltliche Wirkkraft entfalten, kann man doch erfolgreich auf das Versagen des westlichen Modells verweisen. Allein, zahlreiche der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Herausforderungen, mit denen demokratisch regierte Länder konfrontiert sind, ob wachsende Ungleichheit, der Unmut der Bevölkerung über anhaltende Korruption und Misswirtschaft oder mangelnde wirtschaftliche Perspektiven, stellen sich auch Autokratien.

Im Gegensatz zur inkrementellen Erosion demokratischer Qualität öffnen sich die Möglichkeitsfenster für die Ablösung autokratischer Herrschaft für viele Beobachter scheinbar unvorhersehbar und plötzlich. Gerade weil die autokratischen Regime in den letzten Jahren viel dafür getan haben, um Medien und öffentlichen Raum zu kontrollieren und Kritik zu unterbinden, überrascht der vermeintlich spontane und ansatzlose Charakter des öffentlichen Protests in einem als geschlossen wahrgenommenen System. Zusammen mit der von autokratischen Regierungen zusätzlich angefeuerten Debatte um die „Krise der Demokratie“ schien es gar, als sei die Auseinandersetzung über das agilste und stabilste System schon zugunsten von populistisch-autoritären Führungsfiguren entschieden zu sein.

Doch bereits eine erste qualitative Auswertung der BTI-Berichte zwischen den Jahren 2010 und 2018 verweist auf mehr als 60 Massenproteste in autokratisch regierten Ländern, mehr als die Hälfte davon fanden in harten Autokratien statt. In Armenien, Burkina Faso, Guinea, Kirgisistan und in Tunesien führten sie zu einem Regimewechsel. In Ländern wie Simbabwe oder Äthiopien waren zumindest Wechsel an der Regierungsspitze die Folge. Dieser kursorische Blick soll nur unterstreichen, dass entgegen autokratischer Rhetorik auch in nicht-demokratisch regierten Ländern die Zeichen oft auf Sturm stehen und trotz der häufig repressiven Reaktion von Sicherheitskräften und Regierungen Massenproteste keine Seltenheit sind. Hinzu kommt, dass sie schneller eine systembedrohende Wirkung haben, da es insbesondere in harten Autokratien zumeist vollständig an Möglichkeiten und Orten fehlt, gesellschaftliche Konflikte in einen neuen Konsens umzuwandeln.

Der vermeintlichen Stabilität autokratischer Regime widerspricht ebenfalls die Tatsache, dass in den vergangenen zwei Jahren, mit einer zunehmenden Dynamik im Jahr 2019 nach Ende des Untersuchungszeitraums des vorliegenden Berichts, die stärksten positiven Veränderungen an den unwahrscheinlichsten Orten stattfanden: In Regimen, in denen die Machtverhältnisse aufgrund von unerbittlicher Repression, strikter Elitenkontrolle und einer angesichts dieser Situation vermeintlich gleichgültigen Bevölkerung stabil geregelt zu sein schienen und in denen eigentlich nicht damit zu rechnen war, dass Eliten herausgefordert werden würden.

Lichtblicke und Gegenstrategien

Zwei der drei neu oder wieder im BTI 2020 als Demokratien klassifizierten Länder illustrieren diesen Trend. In Armenien erzwangen gewaltlose Massendemonstrationen den Rücktritt des seit 2008 regierenden Präsidenten Serzh Sargsyan. Dieser hatte versucht, die Amtszeitbegrenzung nach dem Modell Putin zu umgehen, indem er von der Präsidentschaft in das Amt des Ministerpräsidenten wechseln und von dort aus die Fäden in der Hand behalten wollte. Wie schon bei Putin, der sich im Jahre 2012 den größten Protesten seiner Amtszeit nach diesem Schachzug gegenübersah, nahm ihm die Bevölkerung diese Finte übel. Das Neue an den Protesten war eine generationen- und lagerübergreifende Mobilisierung, mit wenig erkennbaren Hierarchien. Erst nach einiger Zeit kristallisierte sich mit Nikol Paschinjan eine Führungsfigur heraus, die allerdings nicht aus dem klassischen Politikerrepertoire Armeniens kommt und nach dem Rücktritt Sargsyans nach vorgezogenen Neuwahlen von einer neuen Mehrheit im Parlament zum Ministerpräsidenten gewählt wurde. Die schnell angegangenen Antikorruptionsmaßnahmen der Regierung und die Lockerung der Einschränkungen von Meinungs- und Versammlungsfreiheit bescherten Armenien den größten Zugewinn im Gesamtwert Politischer Transformation (1,98) im BTI 2020. Die Verkrustungen des Systems sind allerdings nicht zu unterschätzen, und es wird sich zeigen müssen, ob der Reformimpuls auch anhält, wenn die erste Euphorie verflogen ist.

Auch der zweite Regimewechsel zur Demokratie im Untersuchungszeitraum kam für alle Beobachter unerwartet: In Malaysia wählten die Bürger den durch einen Korruptionsskandal enormen Ausmaßes in Ungnade gefallenen Premierminister Najib Razak und seine politische Koalition, die seit der Unabhängigkeit ohne Unterbrechung für 40 Jahre die Geschicke des Landes bestimmt hatte, ab. Und das in einem Wahlregime, das vor allem zum Ziel hatte, die Machthaber im Amt zu halten. Wie in Armenien ist das nur ein erster Schritt. Es muss sich zeigen, ob die neue Regierung ernst macht mit tiefgreifenden Reformen und die enorme Polarisierung zwischen den politischen Gegner überwinden kann.

Noch nicht durch einen Regimewechsel, sondern innerhalb eines autokratischen Systems kamen in Angola und Äthiopien neue Regierungschefs an die Macht, nachdem im angolanischen Fall die nicht verfassungskonforme Amtszeitverlängerung des Präsidenten verhindert werden konnte und in Äthiopien die monopolistische Regierungspartei nach drei Jahre andauernden Protesten den Ministerpräsidenten austauschte. Sein Nachfolger hob den Ausnahmezustand zügig auf, entließ Tausende politischer Gefangene aus dem Gefängnis, schloss Frieden mit den benachbarten Feinden und räumte den Medien größere Spielräume für unabhängige Berichterstattung ein.

In all diesen Fällen waren Eliten in vermeintlich stabilen Autokratien durch die öffentlichen und langanhaltenden Proteste ihrer Bevölkerungen gezwungen, auf deren Forderungen einzugehen. Weitere solcher nicht vorhersehbaren Momente schlossen sich 2019 an:

In Algerien zwangen sechs Monate anhaltende Massenproteste Präsident Abdelaziz Bouteflika zum Rücktritt, nachdem er angekündigt hatte, erneut und für eine fünfte Amtszeit kandidieren zu wollen. Die Proteste halten auch nach der Wahl des von den Militärs gestützten Präsidenten Abdelmadjid Tebboune an. Über 60 Prozent der Bevölkerung boykottierten die Wahlen, weil sie weitreichendere Forderungen haben. Im Dezember 2018 brachen im Sudan Massenproteste wegen wirtschaftlicher Schwierigkeiten aus, die im April zur Amtsenthebung von Präsident Omar al-Bashir nach 30 Jahren an der Macht führten. Auch dort hielten die gewalttätigen Demonstrationen und tödlichen Zusammenstöße noch mehrere Monate an, bis das Militär im August zustimmte, eine Übergangsregierung mit den Anführern der Proteste zu bilden. Die Liste ließe sich fortsetzen um Hongkong, den Iran, den Irak oder Russland. Gleichzeitig ist Zurückhaltung angebracht, weil wir spätestens seit dem Arabischen Frühling wissen, wie schnell und brutal solch eine Welle an Protesten wieder niedergeschlagen werden kann und die Lage für die Bevölkerung schlechter werden kann als zuvor. Dass viele Bürger so kurz nach dieser Erfahrung sich überhaupt auf die Straße trauen, ist mutig und unterstreicht, wie groß der Missmut auch in vermeintlich stabilen Autokratien gegen die herrschende Elite ist. Ein neues Muster kristallisiert sich heraus, dass die Regime offenbar überrascht und vielleicht eine Lehre der Protestierenden aus der jüngsten Vergangenheit ist: der Rücktritt eines Präsidenten allein lässt noch kaum jemanden nach Hause gehen.

Gleichzeitig ist auch in vielen Teilen der Welt, die demokratisch regiert werden, die Welle der Wut gegen Korruption und Amtsmissbrauch, wie in Tschechien oder Brasilien nicht abgeflaut, sind die Forderungen nach mehr wirtschaftlicher und sozialer Gerechtigkeit nicht leiser geworden – ob in Chile, Ecuador oder dem Libanon.

Anzahl der Demokratien je Bewertungsniveau in den Indikatoren „Akzeptanz demokratischer Institutionen“ und „Zustimmung zur Demokratie“, BTI 2010 – BTI 2020.

Bemerkenswert ist, dass eine ganze Reihe von Protesten stattfinden, die sich gegen Entscheidungen stemmen, die durch eine schwache Kontrolle demokratischer Institutionen erst möglich wurden oder die die Regierung mangels anderer Rechenschaftsorgane in die Pflicht nehmen. In Tschechien oder der Slowakei richten sie sich gegen das Ausmaß an Korruption und Vetternwirtschaft oder geplante Gesetzesänderungen, die die Justiz noch mehr aushebeln. In Indien wird massiv gegen eine Reform des Staatsbürgerschaftsrecht der hindu-nationalistischen Regierungspartei protestiert, das die 200 Millionen Muslime im Lande diskriminieren würde. Oder in Indonesien wird gegen den Schritt der Regierung demonstriert, die Anti-Korruptionsbehörde eines Teils ihrer Befugnisse zu berauben und eine Strafrechtsreform durchzusetzen, die unter anderem Beleidigungen des Präsidenten mit drakonischen Strafen belegen würde.

Vor übertriebenem Optimismus sollten wir inzwischen gewarnt sein, es ist der inkrementelle Wandel, der nachhaltige Änderungen bewirkt. Gleichzeitig sind die Ereignisse möglicherweise auch ein Indiz dafür, dass die Idee von Demokratie und Gerechtigkeit nicht an Attraktivität verloren hat. Das wachsende Gefühl vieler Bürger, dass eine wirtschaftliche und politische Elite immer stärker Partikularinteressen verpflichtet und immer weniger rechenschaftspflichtig gegenüber dem Volk ist, wird unabhängig ob in Autokratien und Demokratien bleiben, solange die Regierungen nicht reagieren. Demokratien haben zumindest den Anspruch darauf; sie sollten ihn wieder stärker versuchen einzulösen.