Gegensätze wachsen, Konsense schwinden

Zum sechsten Mal in Folge ist das Demokratieniveau in Lateinamerika und der Karibik gesunken. Die Zahl der Autokratien erreicht einen Höchsttand. Die Leistungs- und Innovationskraft der meisten Volkswirtschaften ist zu gering, um Erwartungen an wirtschaftliche Perspektiven und soziale Inklusion zu erfüllen. Die Zweifel an der Demokratie wachsen – wie auch die Intensität der politischen und gesellschaftlichen Auseinandersetzungen.

Humanitäres Chaos und Staatsterror in Venezuela; gewaltsam niedergeschlagene Unruhen in Nicaragua; der Rückfall von Guatemala und Honduras zu Bananenrepubliken, die noch dazu wieder zum „Hinterhof“ der USA degradiert werden; der Aufstieg eines unverhohlen rechtsextremistischen und -populistischen Politikers zum Präsidenten Brasiliens; die Dauerkrise Argentiniens; die ungebrochene Gewaltspirale in Mexiko; und nicht zuletzt der zu scheitern drohende Friedensprozess in Kolumbien: Die Breaking News aus dem Untersuchungszeitraum des BTI 2020 sind wenig verheißungsvoll. Die Frage drängt sich auf: Kehrt Lateinamerika zu rückwärtsgewandten Mustern politischer Auseinandersetzung und Problemlösung zurück?

Vom „Ende der Dritten Welle der Demokratie“ sprach der Latinobarómetro in der Analyse der Daten seiner 2017er-Erhebung schon, und die Daten und Analysen des BTI liefern weiteres Belegmaterial für diese These. Nach der autoritären Regression in Guatemala und Honduras verzeichnet die Region nunmehr sechs Autokratien, während noch zum Beginn der 2000er Jahre Kuba als die letzte und wankende autoritäre Bastion in Lateinamerika und der Karibik betrachtet wurde.

Auch die Demokratien der Region haben auf je eigene Weise mit politischen Strukturbrüchen zu kämpfen, die im Wesentlichen mit aufgestauten Problemlagen, mangelnder Responsivität und populistischen Versprechungen in einer twitterisierten politischen Kultur verknüpft sind. Vor diesem Hintergrund verblasst, dass – mit der gewichtigen Ausnahme von Honduras – die im Untersuchungszeitraum durchgeführten Wahlen kompetitiv und relativ frei und fair durchgeführt wurden und trotz wachsender Zustimmung zu autoritären Lösungen die in früheren Zeiten gängigen Militärputsche äußerst unwahrscheinlich sind. Dennoch bleibt die Frage, wie resilient diese Demokratien angesichts der immensen Herausforderungen sind, zu denen sich in den letzten Jahren eine vor allem über evangelikale Kirchen transportierte konservative Konterrevolution gesellt hat, die im Kern illiberale Positionen vorantreibt.

Auch hinsichtlich der wirtschaftlichen Transformation macht der BTI 2020 kaum Hoffnung. Zum einen haben die weitestgehend politisch induzierten ökonomischen Verfallserscheinungen in Kuba, Nicaragua und Venezuela nicht nur zu weiterem sozialen Elend geführt, sondern auch wachsenden Migrationsdruck erzeugt, den die Nachbarstaaten auffangen müssen. Zum andern hält die wirtschaftliche Stagnation mit ihren Begleiterscheinungen Armut, Arbeitslosigkeit und – insbesondere bei der jungen Generation – Perspektivlosigkeit an. Das Pro-Kopf-Wachstum des Bruttoinlandsprodukts betrug im regionalen Durchschnitt (ohne Nicaragua und Venezuela) im Zweijahreszeitraum um die 1% – zu wenig, um den notwendigen Entwicklungsschub zu erzeugen und die Erwartungen der Bevölkerung zufriedenzustellen, insbesondere in den „großen Drei“ Argentinien, Brasilien und Mexiko.

Diese politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen, die von einem schwindenden Vertrauen in Demokratie und Politik begleitet sind, erschweren naturgemäß die politische Gestaltung. Zudem sind konsensfähige Transformationsprojekte angesichts von vielschichtigen und divergierenden Interessenlagen immer schwerer zu entwickeln. Illiberale Kräfte und eine anhaltende oder gar wachsende politische Polarisierung in mehreren Ländern – wie in Brasilien oder Kolumbien – belasten zusätzlich eine demokratische Governance. Dennoch: Abgesehen von den dezidiert transformationsadversen Regimen ist nach BTI-Maßstäben die Governance-Bilanz in Lateinamerika und der Karibik noch immer relativ solide.

Im intraregionalen Vergleich driftet die Region weiter auseinander zwischen den institutionell relativ soliden Ländern vor allem in Südamerika und den Ländern im Drogenkorridor von Venezuela bis nach Mexiko. So rangieren Chile, Uruguay und – mit gleichwohl wachsenden Problemen – auch das zentralamerikanische Costa Rica unter den bestbewerteten Ländern des BTI, während die Region nach wie vor auch „worst performer“ der politischen Transformation (Kuba, Venezuela), der marktwirtschaftlichen Transformation (Haiti, Venezuela) und des Managements (Nicaragua, Venezuela) beheimatet.

Ein Kernproblem bleibt die mit dem Drogenhandel verknüpfte alltägliche wie organisierte Kriminalität. Abgesehen von Kriegsgebieten ist weltweit keine Region gewalttätiger als Lateinamerika und die Karibik. Legt man die offiziellen Statistiken über die Mordraten der einzelnen Länder zugrunde, so sind im zweijährigen Untersuchungszeitraum bis Januar 2019 weit über eine Viertelmillion Menschen ermordet worden, wobei der größte Anteil auf die bevölkerungsreichen Staaten Brasilien und Mexiko entfällt. Doch selbst in Uruguay bewegt das Thema mittlerweile die Öffentlichkeit. Stringente Lösungsansätze sind nicht in Sicht, schon gar nicht auf regionaler Ebene.

Politische Transformation

Rückschritte und Resilienz

Die Schwäche der Repräsentation, der wachsende Einfluss ultrakonservativer evangelikaler Kirchen, sinkende Zustimmungswerte zu Demokratie: Ein ganzes Bündel von Entwicklungen leistet in Lateinamerika autoritären Tendenzen Vorschub. Doch es gibt auch substanzielle Fortschritte.

Zum sechsten Mal in Folge ist die durchschnittliche Demokratiequalität in Lateinamerika und der Karibik gesunken. Rechnet man die neu aufgenommene, robuste Demokratie Trinidad und Tobago heraus, beträgt der Niveauverlust seit dem BTI 2008 0,48 Punkte. Daneben sind in Guatemala und Honduras zwei autoritäre Regressionen zu verzeichnen. Damit verzeichnet der BTI 2020 nunmehr sechs Autokratien in der Region – ein neuer Tiefpunkt.

Umso irritierender, dass internationale Proteste gegen den Demokratieabbau in Honduras und Guatemala weitgehend ausblieben und die Präsidenten Juan Orlando Hernández und Jimmy Morales auf diplomatischer Ebene eher hofiert denn geächtet werden.

Während etwa die Regierungen der USA, Kanada oder Mexiko den hauchdünnen Sieg von Hernández bei der Präsidentschaftswahl vom 17. Dezember 2017 anerkannten und die EU im Wesentlichen die Erklärung eines „technischen Fehlers“ beim dubiosen Ausfall eines Servers im Wahlrechenzentrum akzeptierte, sprach die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) von weit verbreiteten Unregelmäßigkeiten, bezweifelte die Gültigkeit der offiziellen Ergebnisse und kam zu dem Schluss, dass Neuwahlen notwendig seien. Es war die verhaltene Reaktion der meisten internationalen Partnerländer, die der Regierung die Deckung gab, um die Proteste nach den Wahlen gewaltsam niederzuschlagen. Fast unbemerkt haben daneben Exekutive und die von Hernandez` Nationaler Partei (PNH) kontrollierte Legislative die checks and balances auf Kosten der Judikative weitgehend ausgeschaltet.

In Guatemala fand unterdessen – wie ein Beobachter treffend anmerkte – ein Staatsstreich in Zeitlupe statt, der die Gewaltenteilung fast vollständig ausgehebelt hat. Konkret festmachen lässt sich dies an der Kaltstellung der UN-gestützten Internationalen Kommission gegen die Straflosigkeit (CICIG), die seit 2006 spektakuläre Erfolge im Kampf gegen Korruption und Straflosigkeit aufzuweisen und gerade deshalb scharfe Kritik von Seiten der Eliten Guatemalas provoziert hatte – nicht zuletzt im Umfeld des skandalumwitterten Präsidenten. Im Januar 2019 erklärte die Regierung die Zusammenarbeit mit der CICIG einseitig für beendet, was dazu führte, dass das Abkommen mit den Vereinten Nationen nicht erneuert wurde und CICIG im September 2019 ihre Arbeit beendete.

Verschärft wird der regionale Negativtrend durch eine deutliche Zunahme an Repression und Menschenrechtsverletzungen in Nicaragua und Venezuela. Die Proteste in Nicaragua, die sich zunächst an der von Präsident Daniel Ortega angekündigten Rentenreform entzündeten, sich dann aber zu regimekritischen Demonstrationen ausweiteten, wurden mit einer Härte bekämpft, wie sie Lateinamerika seit der Ära der Militärdiktaturen nur sehr selten gesehen hat. In ähnlicher Weise führte die weitere Verhärtung des Regimes von Nicolás Maduro in Venezuela zu aktiveren Anti-Regime-Protesten einerseits, schärferer Repression andererseits.

Doch auch in den Demokratien der Region nehmen weite Teile der Bevölkerung das System zunehmend als Elitenprojekt wahr. Leidet die Demokratie an Schwindsucht, oder gibt es auch gegenläufige Strömungen? Festzuhalten ist erstens, dass die sinkenden Transformationswerte in Guatemala, Honduras, Nicaragua und Venezuela eines nicht widerspiegeln: nämlich die aktive, und in den Fällen Nicaraguas und Venezuelas sogar eher gestärkte Opposition. Nicht zuletzt erhalten die dortigen Oppositionsbewegungen mittlerweile auch eine entschiedenere regionale und internationale Unterstützung. Zweitens sind es im Wesentlichen die vier genannten Autokratien, die für die signifikanten Einbrüche der regionalen Demokratiequalität verantwortlich sind. Lediglich das von Drogenkrieg und Korruption zerrüttete Mexiko hat im längerfristigen Trend ähnlich stark verloren. Das heißt: Jene 15 Demokratien, für die BTI-Zeitreihen vorliegen, legen bei allen Schwankungen seit 2006 eine fast schon erstaunliche Stabilität an den Tag – im Schnitt, wohlgemerkt.

Sogar substanzielle Fortschritte hat die Ahndung von Amtsmissbrauch in Demokratien gemacht (+0,73 Punkte seit dem BTI 2006), auch wenn sie häufig von Vorwürfen einer Politisierung der Justiz begleitet ist – der Fall Lula versus Moro in Brasilien ist nur der prominenteste. Noch ambivalenter ist der Indikator „Interessensgruppen“ zu beurteilen (+ 0,47 Punkte), da er mit einem identischen Rückgang im Bereich der Parteiensysteme kontrastiert und somit auf fragilere Repräsentationsmuster zu verweisen scheint, die volatiler, partikularistischer und unausgewogener ausfallen können. Tiefgreifende Verschiebungen in der Interessenartikulation und -aggregation spiegelt auch der wachsende Einfluss religiöser Dogmen wider: In den 15 Demokratien ist hinsichtlich der säkularen politischen Verfasstheit seit dem BTI 2006 ein Rückgang um 0,87 Punkte zu verzeichnen, der in den letzten zwei Jahren besonders deutlich ausfiel.

Hintergrund dieser Tendenz ist – neben der noch immer mächtigen, in einigen Ländern erzkonservativen katholischen Kirche – der wachsende Einfluss evangelikaler Kirchen. Sie treiben eine Art konservative Revolution voran, als deren Kern eine Verteidigung bzw. Förderung christlicher Familienwerte propagiert wird. Gut die Hälfte der Gutachten des BTI 2020 thematisieren den wachsenden Einfluss dieser Kirchen auf die Politik. So gelang es in Costa Rica dem evangelikalen Laienprediger Fabricio Alvarado 2018, die Präsidentschaftswahlen quasi zu einem Referendum über die Rechte von Homosexuellen zu machen. Da der Wertediskurs der Evangelikalen die gesellschaftliche Polarisierung befördert, sprechen manche Beobachter schon von einer Rückkehr der Konfliktlinien des 19. Jahrhunderts zwischen konservativen und antiklerikalen Kräften. Parallel ist die Zustimmung zur Demokratie in den Demokratien der Region im vergangenen Jahrzehnt regelrecht eingebrochen (-1,07 Punkte). Insgesamt ist die politische Kultur so zunehmend von Illiberalismus und Polarisierung geprägt, was autoritären Tendenzen Vorschub zu leisten droht.

Wirtschaftliche Transformation

Informell statt innovativ

Der Ressourcenboom ist längst vorüber, und immer deutlicher treten die wirtschaftlichen Strukturprobleme der Region zutage. Das Hauptdilemma ist die mangelnde Produktivität. Als Folge gescheiterter Modernisierungspolitik behindert der enorm große informelle Sektor die weitere Entwicklung.

Im BTI 2010, getrieben durch den in den 2000er Jahre einsetzenden Ressourcenboom, erreichte das wirtschaftliche Transformationsniveau Lateinamerikas und der Karibik seinen bisherigen Höchsttand. Seither ging es nur noch abwärts, was sich zum großen Teil durch einen Faktor bestimmen lässt: die volkswirtschaftliche Leistungsstärke. Durch den drastischen Rückgang an Exporteinnahmen wird seit Mitte des Jahrzehnts auch die Fiskalstabilität stark beeinträchtigt, da nicht wenige Regierungen massive Schwierigkeiten haben, eine ausgewogene Haushalts- und Schuldenpolitik in einem ungünstiger werdenden weltwirtschaftlichen Umfeld zu gewährleisten.

Die Daten des BTI spiegeln gleichermaßen die Stärken wie auch die immensen strukturellen Schwächen der meisten Volkswirtschaften der Region wider: Sie sind weitgehend marktwirtschaftlich orientiert, verfügen über einigermaßen solide Wirtschaftsordnungen, sind durchaus an sozialpolitischen Korrekturmechanismen orientiert – doch mangelt es ihnen an grundlegenden wirtschaftspolitischen Weichenstellungen, die aus dem Dilemma mangelnder Produktivität herausführen könnten. Deshalb bleibt die Situation in den meisten Ländern im Wesentlichen unverändert: sie befinden sich in der middle income trap, die neben geringer Produktivität durch weitere Defizite gekennzeichnet ist: geringe Investitionen, ein langsames Wachstum im Sekundärsektor, begrenzte industrielle Diversifizierung und ungünstige Arbeitsmarktbedingungen. Gerade die „großen Drei“ in der Region – Argentinien, Brasilien und Mexiko – haben nicht aus ihren jeweiligen Krisen herausgefunden. Die eindeutig negativen Entwicklungen im Untersuchungszeitraum hingegen beschränken sich auf drei Länder, in denen die politische Regimelogik massive Auswirkungen auf die Funktionsweise des Wirtschaftssystems hatte und hat: Kuba, Nicaragua und Venezuela.

Für fast alle Länder gilt unverändert: Im Großen und Ganzen setzen sie auf ein ressourcengetriebenes Wachstum, das von billigen Arbeitskräften und Kapital abhängig ist, während Schritte zum Wachstum auf der Grundlage hoher Produktivität und Innovation nur punktuell vorhanden sind. Die Daten des BTI legen nahe, dass gerade die Bildungssysteme solchen Anforderungen fast durchweg nicht standhalten: Lediglich Brasilien, Costa Rica, Kuba und Uruguay erzielen mit jeweils 7 Punkten einen passablen Standard.

Die Malaise des Entwicklungsmodells und die aktuell schwache Performanz in Verbund mit Armut, Ungleichheit und mangelnden Bildungschancen stellen einen Teufelskreis dar, der offenbar nur in besonderen Konjunkturphasen abgemildert werden kann. Ausdruck dieser Stagnation – und strukturell damit verknüpft – ist das Ausmaß des informellen Sektors, der gemessen an Daten der International Labour Organisation (ILO) für informelle Beschäftigung im Nicht-Agrar-Sektor zwischen 23,6% (Uruguay) und 77,3% (Bolivien) liegt. Insgesamt leben nach ILO-Angaben in Lateinamerika annähernd 140 Millionen Menschen, gleichbedeutend mit 53% der Beschäftigten, von der Schattenwirtschaft. Im Jahr 2017 übertraf die informelle Aktivität auf dem Subkontinent nach Angaben des Internationalen Währungsfonds erstmals diejenige im Afrika südlich der Sahara.

Die Gutachten des BTI zeigen nun, dass der informelle Sektor sich auf mehrere Funktionsbereiche der lateinamerikanischen Ökonomien auswirkt und sich entsprechend auch in mehreren BTI-Indikatoren niederschlägt. Dies betrifft zum einen die Marktordnung und Wettbewerbspolitik, aber auch die volkswirtschaftliche Leistungsstärke, die Fiskalpolitik sowie die Sozialindikatoren. Kein Land mit einer informellen Beschäftigungsquote von über 40% im non-agrarischen Bereich erreicht zum Beispiel gute Werte für Markt- und Sozialordnung von 8 Punkten und mehr im BTI, während umgekehrt die acht Länder mit über 60% informell Beschäftigten fast durchgängig unter dem mäßigen BTI-Wert von 6 Punkten in beiden Kategorien bleiben.

Größe des informellen Sektors: Anteil der informellen Beschäftigung außerhalb der Landwirtschaft (Quelle: Internationale Arbeitsorganisation; für Kuba, Haiti, Jamaika, Trinidad und Tobago und Venezuela liegen keine Daten vor)

Vor dem Hintergrund des immensen informellen Sektors sind auch die Bemühungen um eine systemische soziale Abfederung – sofern diese überhaupt zum Policy-Arsenal der Regierungen gehört – zumeist Stückwerk geblieben. Lediglich Chile, Costa Rica und Uruguay weisen einigermaßen konsistente wohlfahrtsstaatliche Systeme auf. In den übrigen Ländern wird mehr oder weniger erfolgreich versucht, ein sozialstaatliches Patchwork zu etablieren: Die klassischen sozialstaatlichen Programme zielen auf den formalen Sektor, werden aber flankiert durch eine Reihe weiterer Maßnahmen wie staatlicher Basisversorgung oder gezielten Programmen zugunsten informell Beschäftigter oder Arbeitsloser sowie weiterer Fokusgruppen. Einigen Regierungen ist dabei zugute zu halten, dass sie die in den Boomjahren etablierten sozialen Sicherungssysteme aufrechterhalten oder gar weiter ausgebaut haben – immerhin hat sich der diesbezügliche regionale Durchschnittswert seit dem BTI 2006 von 5,19 Punkten auf nunmehr 5,62 Punkte erhöht. Trotzdem bleibt in den meisten Ländern der hohe Anteil von marginalisierten Beschäftigten ein gravierendes strukturelles Problem.

Die insgesamt stagnierende Entwicklung ist eine der Ursachen der in den lateinamerikanischen Gesellschaften verbreiteten Unzufriedenheit mit staatlicher Politikperformanz als solcher und einer generell steigenden Ambivalenz gegenüber der Demokratie. Konnten sich in den 2000er Jahren im Zuge des Exportbooms noch so genannte neue, wenngleich teils „prekäre“ Mittelschichten herausbilden, die über eine Belebung der Binnennachfrage auch zum Wachstum beitrugen, so ist diese Entwicklung merklich ins Stocken geraten. Zwar haben sich Bolivien, Ecuador und Peru beim sozioökonomischen Entwicklungsniveau leicht verbessert, doch etwa ein Drittel der Länder hat sich verschlechtert, besonders deutlich Kuba und Venezuela.

Governance

Die Fliehkräfte nehmen zu

In den Demokratien der Region wird das Regieren angesichts zunehmender gesellschaftlicher Forderungen und zugespitzter Konfliktlagen schwieriger. Allerdings halten sie in den meisten Fällen ein stabiles Grundniveau. Das autoritäre Sextett der Region zeichnet sich dagegen eher durch bad governance aus.

Tendenziell ist Regierungshandeln auch in Lateinamerika und der Karibik vermehrt von illiberalen Mustern geprägt. Zunehmend wird eine vermeintlich höhere Stringenz und Effizienz auf Kosten von Konsensbildung postuliert und das nationale Eigeninteresse auf Kosten von internationaler Kooperation akzentuiert. Die Governance-Bilanz des BTI 2020 fällt entsprechend erneut negativ aus, da sich einerseits einige Abwärtstrends der Vorjahre fortsetzten und andererseits in den ansonsten funktionierenden Demokratien das Regieren angesichts zunehmender gesellschaftlicher Forderungen und sich verschärfender Konfliktlagen schwieriger geworden ist. Doch auch hier lohnt der genauere Blick.

Dass bad governance vor allem in den Autokratien ausgeprägt ist, verwundert dabei wenig. Die Unterscheide sind aber auch hier beachtlich: So hat Kubas Governance insbesondere im Vergleich zur Ära von Fidel Castro einige Fortschritte in Gestaltungsfähigkeit und internationaler Kooperation aufzuweisen und verfügt noch am ehesten über gestalterische Reformkapazitäten – allerdings nur bis zur Stellung der Systemfrage.

Die demokratisch regierten Länder heben sich in der Qualität der Governance markant vom autoritären Sextett ab, wenngleich mit Brasilien (-1,30 Punkte seit dem BTI 2006) und Mexiko (-0,98 Punkte) ausgerechnet die beiden regionalen Schwergewichte über die Zeit deutlich an Governance-Qualität eingebüßt haben. Zudem ist zu erkennen, dass in den letzten Jahren illiberale Kräfte und – oft damit einhergehend – Polarisierung stärker geworden sind, was sich auch in wachsenden Problemen der Konsensbildung niederschlägt.

Der Konsens der Eliten ist dabei in der überwältigenden Mehrheit der Länder noch solide: In 13 der 16 Demokratien ist ein relativ starker Grundkonsens (7 bis 10 Punkte) festzustellen – lediglich in Bolivien, Brasilien und Ecuador ist er geringer ausgeprägt. Doch auch der Blick auf die relativ gut regierten Länder lässt angesichts wachsender sozialer und politischer Probleme für die nähere Zukunft einige Verunsicherung erwarten – bei Beobachtern wie Beteiligten, über zukunftsorientierte Transformationsstrategien und Problemlösungen, und nicht zuletzt über vertrauenswürdige politische Führung. Besonders prekär ist gegenwärtig die Lage in Argentinien, wo die Bemühungen der Regierung von Mauricio Macri, das von seiner Vorgängerin Cristina Fernández de Kirchner heruntergewirtschaftete Land in ökonomisch und sozial stabilere Verhältnisse zu führen, nur magere Erfolge erzielten und vor allem die stets brisante „soziale Frage“ nicht entschärften – woraus der Peronismus nun wiederum politischen Profit zu schlagen versucht.

Entsprechend steht Argentinien aktuell für eine Tendenz zur Polarisierung, die mit je landesspezifischem Hintergrund auch weitere Demokratien erfasst hat: Bolivien (erneute und umstrittene Nominierung von Evo Morales), Brasilien und Mexiko (starke Links/Rechts-Polarisierung), Kolumbien (umstrittener Friedensprozess) und Peru (Pro/Anti-Fujimorismo). Selbst zwei der am weitesten konsolidierten Demokratien der Region – Chile und Costa Rica – sind polarisierenden Fliehkräften ausgesetzt. Während in Costa Rica die Konflikte im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen eine deutliche Kluft zwischen liberalen und erzkonservativen Wertemustern offengelegt haben, ist in Chile schon seit einigen Jahren – beginnend mit den Studentenprotesten 2011 – der allmähliche Abschied von der Post-Pinochet-Ära im Gange. Die Konsensorientierung der einstigen „democracia de los acuerdos“ („Demokratie der Übereinkünfte“) ist mit dem Verblassen der Pinochet-Ära und dem selbstbewussteren Auftreten einer jungen Generation nicht mehr ganz so ausgeprägt. Dies macht sich insbesondere am kontrovers diskutierten Projekt einer neuen Verfassung fest, mit der auch die Frage einer neuen Sozialordnung verknüpft ist.

Anlass zur Sorge gibt neben dem hochpolarisierten Brasilien auch Kolumbien. Der aktiv angestrebte Versöhnungsprozess mit den Guerillas der FARC hatte der Regierung von Juan Manuel Santos viel internationale Anerkennung eingebracht. Doch im Vorfeld der Wahlen 2018 und dann seit Amtsantritt des neuen Präsidenten Iván Duque ist zunehmend deutlich geworden, dass politische Kräfte um Ex-Präsident Uribe als entschiedenem Gegner des Abkommens die weitere Umsetzung belasten würden. Duque versprach dabei einerseits die Aufrechterhaltung des Friedensabkommens, erklärte andererseits jedoch, dass Änderungen notwendig seien, ohne allerdings klare und präzise Vorstellungen hierzu zu präsentieren. Auch für das von der FARC hinterlassene Machtvakuum, das in verschiedenen Gebieten des Landes zur Fortsetzung der Gewalt geführt hat, fehlt es an einem Plan. Hinzu kommt, dass bislang nur unzureichende finanzielle Mittel für die Umsetzung der mit dem Friedensabkommen verbundenen Projekte und Integrationsmaßnahmen zur Verfügung gestellt worden sind. Kurzum: Der Friedensprozess insgesamt scheint in Gefahr geraten zu sein.

Dennoch – all diesen Rückschlägen zum Trotz ist in den 15 Demokratien die Governance einigermaßen solide geblieben. Die Durchschnittswerte der relevanten Kriterien bewegen sich für diese Länder mit leichten Schwankungen auf einem eher gleichbleibenden, wenn auch nicht allzu hohen Niveau. Dies könnte ein Indiz dafür sein, dass sich bei allen Schwächen eine gewisse „Standard-Governance“ etabliert hat, die sich neben einer leicht gesteigerten Ressourceneffizienz insbesondere in einer im interregionalen Vergleich soliden Konsensbildung andeutet. In diesem Kriterium sind die 15 lateinamerikanischen und karibischen Demokratien mit einem Durchschnittswert von 7,23 Punkten nicht weit entfernt vom ostmittel- und südosteuropäischen Mittel von 7,36 Punkten. Berücksichtigt man zudem, dass die besonderen Abwärtsentwicklungen in Brasilien und Mexiko diese Governance-Bilanz der Demokratien eher noch verhageln, so darf man schlussfolgern: Die demokratischen Regierungen schlagen sich nicht ganz so schlecht – aber die ökonomischen und sozialen Herausforderungen wachsen beständig.

Stabile Ausgangslage in allen Demokratien - außer Brasilien und Mexiko

Ausblick

Regression und Adaption

Dass das von Stefan Zweig seinerzeit als „Land der Zukunft“ gerühmte Brasilien und mit ihm der gesamte lateinamerikanische Subkontinent nie zur „Ersten Welt“ aufgeschlossen hat, wird ein aktuelles Thema bleiben. Denn, daran lässt auch der BTI 2020 keinen Zweifel: Die einst als Vorreiterin der „dritten Demokratisierungswelle“ gefeierte Region ist in unruhiges Fahrwasser geraten, was nicht zuletzt auch an entwicklungspolitischen Weichenstellungen liegt.

Dennoch sind die Aussichten nicht nur düster, zeigen doch die Ergebnisse nicht nur das Regressionspotential einiger Länder, sondern auch das Adaptationsvermögen der Mehrheit – zumindest bislang. Mit den autoritären Rückschlägen in Guatemala und Honduras hat die politische Transformation zwar einen Tiefpunkt erreicht, gegenwärtig spricht aber nicht viel für weitere autoritäre Rückfälle. Hierfür scheinen in den verbliebenen Demokratien die Strukturen ausreichend resilient zu sein, was freilich majoritär-populistische Experimente nicht ausschließt. Der Blick der kommenden Monate und Jahre dürfte sich dabei vor allem auf Brasilien und Mexiko richten, wo die seit kurzem regierenden Präsidenten Jair Bolsonaro und Andrés Manuel López Obrador mit vollmundigen Versprechungen einer grundlegenden Neuorientierung angetreten sind, aber auf starke Widerstände etablierter Strukturen treffen und zumindest bisher keine kohärenten politischen (Transformations-)Konzepte vorzuweisen haben.

Mittelfristig dürfte sich in den meisten Ländern auch die „konservative Konterrevolution“ – mitgetragen von politisch immer stärker organisierten und einflussreichen evangelikalen Sekten – nachhaltig auf den soziopolitischen Unterbau der demokratischen Strukturen auswirken. Diese Bewegungen bieten konservativen Parteien, die in Lateinamerika selten über eine Massenbasis verfügten, die Chance eines größeren Zulaufs und damit struktureller Mehrheiten. Was zum einen als Inklusion bis dato exkludierter Schichten gewertet werden kann, kann andererseits aber auch die Aushöhlung liberaler Fundamente der Demokratie bewirken. Dass zahlreiche Politiker – vom chilenischen Präsidenten Sebastián Piñera bis hin zu seinem mexikanischen Amtskollegen López Obrador – diese Gruppen oder Parteien hofieren, scheint ein weiterer Beleg für eine politisch-kulturelle Umwälzung zu sein.

Wie stark sie ausfällt, wird wesentlich von der wirtschaftlichen Entwicklung abhängen. Zwar sind die wirtschaftspolitischen Zielvorstellungen regionsweit zumeist an marktwirtschaftlichen Prinzipien mit sozialem Ausgleich orientiert; auch sind die Wirtschaftsordnungen zunehmend stabiler geworden. Allerdings sind die Wachstumsraten weiterhin zu gering, um ausreichend Arbeitsplätze und Zukunftsperspektiven zu schaffen, weshalb der informelle Sektor oder Migration für einen Großteil der Bevölkerung die einzige Option darstellt. Ein deutlicher Modernisierungsschub zur Steigerung der internationalen Konkurrenzfähigkeit über entsprechende Strukturpolitiken (Bildung, Technologie, Infrastruktur und Industrieförderung) ist bisher weitgehend ausgeblieben. Da die neuen Unsicherheiten der Weltwirtschaft sowie nationale Spezifika weiterhin zu Investitionsmängeln führen, dürfte sich mittelfristig an diesem Bild der Stagnation wenig ändern.

Die politische Gestaltung weiterer Transformationsfortschritte wäre in den sechs Autokratien natürlich von einem Regimewechsel abhängig, der aber gegenwärtig wenig wahrscheinlich erscheint. In den übrigen Ländern sind Steuerung und Steuerungsfähigkeit sowohl durch interne wie externe Faktoren in je unterschiedlichem Ausmaß beeinflusst. Initiativen wie die Lima-Gruppe im Hinblick auf die Verteidigung der Demokratie in Venezuela (und implizit in Lateinamerika) und die Festigung der Pazifik-Allianz sind Zeichen dafür, dass zumindest ein Teil der Länder die Notwendigkeit eines geschlosseneren Auftretens in Weltpolitik und -wirtschaft erkannt hat. Auch das Freihandelsabkommen zwischen EU und Mercosur gehört im Prinzip zu diesen positiven Schritten, doch bleibt abzuwarten, welche Details am Ende ausgehandelt werden und welche Vetogruppen sich in Stellung bringen. Die sich im Zuge des anhaltenden Handelsstreits zwischen den USA und China sowie der EU verdüsternden internationalen Rahmenbedingungen, von denen die Region mit ihrem exportorientierten Entwicklungsmodell abhängig ist, stellen dagegen genauso Belastungen dar wie die teils auf Migration fixierte, teils erratische Politik der Trump-Administration. Sie zeigt wenig Gespür für die Transformationsbelange der Region: vom Schulterschluss mit Brasiliens Rechtspopulisten Bolsonaro bis hin zu migrationspolitischen Erpressungsversuchen gegenüber Mexiko und den zentralamerikanischen Staaten.