Wirtschafts-Report

Einleitung

Der BTI 2022 stellt erneut erhebliche Rückschritte in den Transformationsprozessen weltweit fest. Die Leitbilder von Demokratie und Marktwirtschaft stehen unter starkem Druck und werden durch korrupte Eliten, illiberalen Populismus und autoritäre Herrschaft herausgefordert. Erstmals führt der Transformationsindex mehr autoritär als demokratisch regierte Staaten auf. Noch nie sind in den letzten zwanzig Jahren sozioökonomisches Entwicklungsniveau und Wirtschaftsleistung im BTI so niedrig bewertet worden. Auch die Regierungsleistungen nehmen weiter ab, insbesondere in den konsensbezogenen Aspekten von Governance.

Dieser neue Tiefstand ist sowohl das Ergebnis der weltumspannenden Coronakrise wie auch einer Fortsetzung von seit Längerem andauernden globalen Trends. Aufgrund der hohen Zahl von Infizierten und Toten weltweit, der schwerwiegenden Belastung der Gesundheitssysteme und Staatshaushalte sowie der zusätzlichen Herausforderungen an gutes Regieren stellte die COVID-19-Pandemie einen extremen Stresstest dar und prägte die zweite Hälfte des Untersuchungszeitraums.

Alle Untersuchungsdimensionen des BTI auf Tiefstand | Durchschnittswerte von 128 Ländern, BTI 2012-2022

Insbesondere im wirtschaftlichen und sozialen Bereich waren die Auswirkungen der Pandemie unmittelbar und schwerwiegend. Infolge der verhängten Lockdowns, der stark reduzierten Nachfrage und der Lahmlegung ganzer Wirtschaftszweige wies die Wirtschaftsleistung der meisten Länder einen rapiden und deutlichen Abschwung auf. Zudem traf die Pandemie in vielen Ländern auf bereits von konjunkturellen Schwierigkeiten gezeichnete Ökonomien, die auch in den vergangenen Jahren von nur geringer Wachstumsdynamik geprägt gewesen waren.

Die pandemiebedingten Rückschläge verstärken insofern die Fehlentwicklungen und Problemlagen, die bereits das zurückliegende Jahrzehnt gekennzeichnet hatten. Die aktuellen Verschlechterungen auf dem Weg zur sozialpolitisch flankierten Marktwirtschaft (im globalen Durchschnitt -0,16 auf der BTI-Zehnerskala) sind aufgrund ihrer hohen Aggregierung zwar nicht unerheblich, aber an sich nicht gravierend. Ihren alarmierenden Charakter erhalten sie als vorläufig letzter Knick einer kontinuierlichen Abwärtsentwicklung, die von stetig wachsender Überschuldung, Verarmung und Ungleichheit gekennzeichnet ist.

Wirtschaftliche und soziale Folgen der Pandemie

Die zuvor schon von Unsicherheit und erlahmtem Wachstum geprägte Weltwirtschaft ist schwer durch die Pandemie beeinträchtigt worden. Aufgrund der in nahezu allen Ländern ergriffenen Maßnahmen wie Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen schwächte sich die globale Wirtschaftsdynamik deutlich ab und führte zu einer reduzierten Nachfragetätigkeit nach Gütern und Rohstoffen. In vielen Ländern kam es entsprechend zu drastischen Einbrüchen des Wirtschaftswachstums, steigenden Arbeitslosenquoten und Armutsraten sowie schließlich – durch notwendigerweise stark gestiegene Ausgaben im Gesundheitssektor sowie zur Konjunkturförderung und Abfederung von sozialen Härten – zu noch weiter ansteigenden Fiskaldefiziten und Schuldenständen.

Weit über die Hälfte aller untersuchten Länder (78 von 137) verzeichnete eine so ausgeprägte Rezession, dass ihre umfassende volkswirtschaftliche Leistungsstärke im BTI abgewertet wurde.

Indien, Panama und die Philippinen (je -3 Punkte) waren hiervon besonders stark betroffen, während umgekehrt kein einziges Land in den letzten zwei Jahren seine Wirtschaftsperformanz steigern konnte. Stand vor zehn Jahren die durchschnittliche volkswirtschaftliche Leistungsstärke aller im BTI 2012 untersuchten 128 Länder noch bei 6,38 Punkten, betrug sie im BTI 2020 nur noch 5,98 Punkte und stürzte nun auf 5,28 Punkte ab.

Insofern ist zwar erstens zutreffend, dass die jüngsten Abschwünge in vielen Ländern eine Fortsetzung einer bereits deutlich abgeschwächten Wirtschaftsdynamik darstellten, am Ende eines Jahrzehnts, dass von globalen und regionalen Wirtschaftskrisen, von volatilen Weltmarktpreisen mit zwischenzeitlich stark reduzierten Rohstoffeinnahmen und von Handelskonflikten, beispielsweise zwischen den USA und China, geprägt war. So waren die Wachstumseinbrüche in Ostmittel- und Südosteuropa sowie im postsowjetischen Eurasien nach der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise oder im Nahen Osten und Nordafrika nach dem Arabischen Frühling noch etwas ausgeprägter als in jetzigen Pandemiezeiten. Zweitens zeigten auch vor der Coronakrise zahlreiche Ökonomien eine strukturbedingte Anfälligkeit, da sie auf einem ressourcenbasierten Wachstum fußten, das noch im vorletzten Jahrzehnt deutliche Wachstumssprünge erlaubte, aber bereits in den letzten zehn Jahren seine mangelnde Nachhaltigkeit unter Beweis gestellt hatte. Der aus drastisch sinkenden Rohstoffpreisen resultierende Abschwung im südlichen und östlichen Afrika in der zweiten Hälfte des letzten Jahrzehnts beispielsweise war ähnlich ausgeprägt wie die derzeitige Rezession. Und drittens ist richtig, dass schlechte Governance ein wesentlicher Treiber vermeidbarer Wirtschaftseinbrüche gewesen ist, sei es durch verfrühte (Indien), zu harte (Philippinen), unterlassene (Brasilien) oder inkonsequente (Indonesien) Lockdowns. Trotzdem bleibt festzuhalten, dass die Pandemie im Kontext dieser drei Aspekte einen extrem harten disruptiven Schock für die allermeisten Ökonomien dargestellt hat, vor allem für exportorientierte, tourismusabhängige oder auf Rücküberweisungen von Arbeitsmigranten aus dem Ausland angewiesene Volkswirtschaften, insbesondere in Asien und Lateinamerika.

In Folge dieser Wachstumseinbrüche belasteten sinkende Einnahmen die Staatshaushalte, während ungeplante und hohe Ausgaben für das Gesundheitswesen und zur wirtschaftlichen und sozialen Abfederung der Pandemiefolgen notwendig wurden. Die zusätzlichen Belastungen der Fiskalstabilität trafen vielerorts Länder, die bereits zuvor hochverschuldet oder überschuldet waren und auf die Stundung, Umschichtung oder den Erlass von Schulden durch internationale Gläubiger und Finanzinstitute angewiesen waren, um einen Staatsbankrott abwenden zu können.

Wesentlich ausgeprägter als beim deutlichen und kaum vermeidbaren Einbruch der volkswirtschaftlichen Leistungsstärke ist die fiskalpolitisch prekäre Lage in vielen Ländern auch unter Berücksichtigung der pandemiebedingten Ausgaben und Mindereinnahmen zum Teil hausgemacht. Eine unverantwortliche Ausgabenpolitik und das Spekulieren auf zukünftige Gewinne durch Rohstoffexporte veranlassten zahlreiche Regierungen im Verlauf der letzten zehn Jahre, sich übermäßig an leicht verfügbaren Krediten, unter anderem und maßgeblich aus China, zu bedienen und sich zu überschulden. Der sukzessive Charakter dieser Erosion von Fiskalstabilität ist an den BTI-Werten abzulesen: seit zehn Jahren verschlechterte sich der globale Durchschnitt des diesbezüglichen Indikators, von 6,69 Punkten im BTI 2012 auf nunmehr 5,98 Punkte und einem aktuellen Minus von 0,26 Punkten, aber eben auch -0,45 Punkten in den Jahren zuvor.

Sambia ist ein besonders drastisches Beispiel für die fiskalpolitischen Folgen von ausgeprägter Exportabhängigkeit und mangelnder Diversifizierung sowie schlechter Regierungsführung. Mitte des vorletzten Jahrzehnts von einem partiellen Schuldenerlass für hochverschuldete arme Länder sowie einem anschließenden steilen Anstieg der Weltmarktpreise für Kupfer profitierend, standen die Auslandsschulden des Landes 2010 bei knapp 5 Milliarden US-Dollar. Staatsausgaben, Verschwendung und Korruption stiegen angesichts des Ressourcenbooms rapide an, verdreifachten die ausländische Verschuldung bis zum Amtsantritt von Präsident Edgar Lungu 2015 auf 15 Milliarden, die sich nach Angaben der Weltbank bis 2020 dann noch einmal auf 30 Milliarden verdoppelte. Insofern trafen Sambias Staatsfinanzen die durch die Pandemie induzierten Exportrückgänge hart, aber diese waren Verstärker, nicht Ursache einer strukturellen Überschuldung. Laut Internationalem Währungsfonds (IWF), mit dem der neugewählte Präsident Hakainde Hichilema Ende 2021 einen Abbau von Subventionen und direkten Staatsausgaben und stattdessen mehr Investitionen in Gesundheit und Bildung vereinbarte und der im Gegenzug einen Kredit von 1,4 Milliarden US-Dollar für höhere Flexibilität bei der Umschuldung zusicherte, belaufen sich Sambias Staatsschulden auf knapp 130 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Sambia büßte im BTI in den letzten zehn Jahren 4 Punkte im Indikator Fiskalstabilität ein, davon 2 Punkte allein in den letzten zwei Jahren.

Noch schlechter steht der Libanon mit einem aktuellen Minus von 3 Punkten da, dessen Staatsschulden sich sogar auf 150 Prozent des BIP belaufen. Der Wiederaufbau nach dem Bürgerkrieg basierte weitgehend auf der Aufnahme von Auslandskrediten und der Erzielung von Renditen, wodurch die Schuldentragfähigkeit als politisches Ziel vernachlässigt wurde. Die Selbstblockade der proporzgerichteten und korrupten Eliten trug wesentlich zur Bankenkrise von 2019 bei, die wiederum einen deutlichen Wirtschaftsabschwung mit verminderten Staatseinnahmen und höheren Defiziten nach sich zog und die bereits hohe Überschuldung noch verstärkte.

Die zumeist negativen Veränderungen im wirtschaftlichen Transformationsstand insgesamt sind im Wesentlichen auf diese beiden Faktoren zurückzuführen: Wachstumseinbrüche und eine weiter reduzierte Fiskalstabilität. Im weltweiten Durchschnitt wiesen weder die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen noch die sozialstaatlichen und nachhaltigkeitsbezogenen Faktoren größere Veränderungen auf. Dies kann einerseits Stabilität und Resilienz wie im Falle Taiwans oder Uruguays bedeuten, aber auch die Fortschreibung klientelistischer Strukturen wie in Ungarn oder der Türkei oder eine weiterhin bestehende mangelnde sozialstaatliche Absicherung wie insbesondere in weiten Teilen Afrikas.

Hinsichtlich des ordnungspolitischen Wirtschaftsrahmens ist eine ausgeprägte Diskrepanz zwischen demokratisch regierten Ländern und autokratisch beherrschten Staaten auszumachen. 45 autokratisch regierte Länder – 34 harte und 11 moderate Autokratien – haben grob wettbewerbsverzerrende Wirtschaftsregime, in denen ein freier und fairer Marktzugang nicht gewährleistet ist. Weder ist hinreichend Schutz vor Preisabsprachen und der Dominanz von Monopolen oder Kartellen (zumeist staatseigene Betriebe oder mit der politischen Führung liierte Unternehmen) geboten, noch ist ein zuverlässiger Rechtsrahmen für Privateigentum gewährleistet. Nur fünf Demokratien – Guinea-Bissau, Lesotho, Niger, Papua-Neuguinea und Timor-Leste – haben eine ähnlich schwache und unfaire Marktordnung. Umgekehrt sind unter den 20 Ländern mit nahezu uneingeschränkter wirtschaftlicher Freiheit und Fairness nur die Autokratien Katar und Singapur zu finden.

Die Differenz zwischen Demokratien und Autokratien erstreckt sich aber auch auf sämtliche Output-Bereiche, aus denen autokratische Herrscher, mangels demokratisch erteilten Mandats, ihre alleinige Legitimation ableiten müssen. Autokratien sind weniger erfolgreich in der Gewährleistung öffentlicher Infrastruktur und Grundversorgung (durchschnittlich -2,08 Punkte weniger im Vergleich zu Demokratien), sie weisen ein deutlich niedrigeres sozioökonomisches Entwicklungsniveau auf (-1,84), ihre volkswirtschaftliche Leistungsstärke ist schwächer (-1,37), sie sind sozialstaatlich schlechter verfasst (-2,00) und sie haben ein schwächeres Bildungssystem (-1,55).

Insgesamt büßten 40 Länder aktuell einen Viertelpunkt oder mehr im Status der wirtschaftlichen Transformation ein. Der wirtschaftliche Transformationsstand im Libanon ging mit einem einschneidenden Minus von 1,43 Punkten und einer Verschlechterung in zwei Drittel aller Wirtschaftsindikatoren des BTI am stärksten zurück. Ebenfalls stark abgewertet wurden das exportabhängige Botswana und die durch strukturelle Defizite, ein gescheitertes Investitionsprogramm und einen verfrühten Lockdown abgewürgte Wirtschaft in Indien, das währungs- und finanzpolitisch belastete Argentinien sowie die überschuldeten und unter Vertrauensverlust internationaler Investoren leidenden Papua-Neuguinea und Sri Lanka. Nur drei Staaten – Kenia, Kroatien und Marokko – gelang umgekehrt eine Verbesserung um einen Viertelpunkt oder mehr. Kenia baute den ordnungspolitischen Rahmen hinsichtlich der Wettbewerbspolitik und der Eigentumsrechte aus, Kroatien verbesserte sich im sozialstaatlichen Bereich und Marokko stärkte sein Bankensystem durch eine größere Unabhängigkeit der Zentralbank und eine striktere Bankenaufsicht.

Seit dem BTI 2008 ist der weltweite wirtschaftliche Transformationsstand kontinuierlich gefallen, in den letzten zehn Jahren von 5,70 Punkten über 5,55 Punkte im BTI 2020 auf nunmehr 5,38 Punkte für die seither kontinuierlich untersuchten 128 Länder. Dies hat manifeste Veränderungen hinsichtlich der attestierten Wirtschaftsqualität für zahlreiche Länder ergeben. Wurde im BTI 2012 noch 30 Ländern ein fortgeschrittener oder weit fortgeschrittener wirtschaftlicher Transformationsstand zugeschrieben, so sind es aktuell mit 21 Ländern fast ein Drittel weniger. Eine nur noch eingeschränkte wirtschaftliche Transformation weisen die vormals fortgeschrittenen Bahrain, Kuwait und die Türkei sowie Botswana und Ungarn und die lateinamerikanischen Länder Brasilien, El Salvador, Panama und Peru auf. Die Anzahl der Länder auf der niedrigsten Transformationsstufe mit lediglich rudimentärer Transformation hingegen hat sich in den letzten zehn Jahren von 7 auf 16 Länder mehr als verdoppelt. Neben den Bürgerkriegsländern Jemen, Libyen und Syrien sowie den ebenfalls scheiternden Staaten Haiti, Sudan, der Zentralafrikanischen Republik und dem ab dem BTI 2014 untersuchten Südsudan wurden auch Iran, Turkmenistan und Venezuela in diese unterste Kategorie abgewertet, aus der sich lediglich das derzeit wieder stagnierende Myanmar lösen konnte.

Armut, Ungleichheit und mangelnde Nachhaltigkeit

Der durch die Coronakrise bedingte wirtschaftliche Abstieg hatte unmittelbare Auswirkungen auf das Ausmaß von Armut und Ungleichheit in den meisten Entwicklungs- und Transformationsländern, das sich numerisch bislang nur begrenzt erfassen lässt, aber mutmaßlich weiter ansteigen wird. Nach Berechnungen der Weltbank vom Oktober 2021 führte die Pandemie bereits 2020 zu einem historisch beispiellosen Anstieg der extremen Armut um 97 Millionen Menschen, die weniger als 1,50 US-Dollar pro Tag zur Verfügung haben. Weitere 163 Millionen Menschen mehr haben nunmehr weniger als 5,50 US-Dollar am Tag zur Verfügung. Die globale Armutsrate stieg 2020 laut Weltbank von 7,8 auf 9,1 Prozent, laut Vereinten Nationen (UN) von 8,4 auf 9,5 Prozent. Die Weltbank schätzt, dass damit die Erfolge von drei bis vier Jahren Armutsbekämpfung zunichte gemacht worden sind.

Einkommensverluste betrafen die beiden untersten Quintile der Einkommensgruppen besonders stark und trugen zu einem deutlichen Anstieg der sozialen Ungleichheit bei, die durch Bildungsverluste gerade der ärmsten Bevölkerungsschichten noch verstärkt wird.

Der BTI 2022 kann diese sozioökonomischen Folgen von COVID-19 nur zum Teil abbilden. Im Vergleich zum BTI 2020 sind 19 Länder auf einen niedrigeren Entwicklungsstand zurückgefallen, und nicht in allen betroffenen Ländern ist dies primär auf Pandemiefolgen zurückzuführen. Verschlechtert haben sich aber mehr als drei Viertel davon von einem ohnehin schon sehr niedrigen Ausgangsniveau wie insbesondere Irak, Madagaskar, Malawi, Sambia, Sudan, Timor-Leste und Venezuela. In den meisten Ländern erhöht ein großer informeller Sektor wesentlich die soziale Verletzlichkeit, zudem sind soziale Sicherungssysteme nur schwach ausgebildet. In Ländern wie Argentinien, Peru und den Philippinen trug die Härte der Lockdowns und das dadurch lange und umfassende Abwürgen ökonomischen Lebens wesentlich zur Armutssteigerung bei.

Es sind nunmehr 80 von 137 Ländern, in denen eine massive und strukturell verankerte soziale Ausgrenzung herrscht und deren sozioökonomisches Entwicklungsniveau entsprechend auf der BTI-Zehnerskala mit 4 oder weniger Punkten bewertet wird. Mehr als die Hälfte dieser Länder (47) liegt auf dem afrikanischen Kontinent. Auf den untersten beiden Bewertungsstufen mit bitterster Armut und extremer Ungleichheit sind 32 der 50 untersuchten afrikanischen Länder eingeordnet. Neben der wachsenden Ungleichheit innerhalb von Gesellschaften steigt nun auch die Ungleichheit zwischen Ländern zum ersten Mal seit einer Generation intensivierter Globalisierung wieder an, während auch die zwischenzeitig reduzierte Armut wieder massiv zunimmt.

Den meisten Ländern fehlen die finanziellen Möglichkeiten, häufig aber auch der politische Wille, um Verarmung und sozialer Ausgrenzung mittels sozialer Sicherungssysteme entgegenzuwirken. Die Wucht der Pandemie und ihrer Folgen konnte deshalb bestenfalls rudimentär abgefedert werden. Zwar haben viele Schwellen- und Entwicklungsländer Sozialtransfers eingesetzt, um die negativen Einkommenseffekte der Pandemie bei steigender Arbeitslosigkeit abzumildern, doch reichten diese bei Weitem nicht für eine hinreichende Kompensation aus. Verschärfend kommt vor allem in Ländern mit niedrigen und sehr niedrigen Einkommen hinzu, dass sozialstaatliche Arrangements nur eine sehr schwache Abdeckung sowohl hinsichtlich der Sozialrisiken wie auch des berücksichtigten Bevölkerungsanteils erreichten. In den meisten Fällen war die Mehrheit der Bevölkerung einem ständigen Armutsrisiko ausgesetzt. Die Vernachlässigung oder Fragmentierung der Gesundheitssysteme belastete vor allem jene Länder schwer, die früh von massiven Infektionswellen heimgesucht wurden. Dies traf beispielsweise auf die meisten lateinamerikanischen Länder zu, in denen ein zumeist unterausgestattetes öffentliches Gesundheitswesen einem nur den Wohlhabenden zugänglichen Privatsystem gegenübersteht. Dies führte insbesondere in Brasilien und Peru – dem Land mit der höchsten „Übersterblichkeitsquote“ weltweit – zu dramatischen Entwicklungen.

Ähnliches gilt auch für die Bildungssysteme, die über Jahre hinweg weder quantitativ noch qualitativ ausgeweitet wurden und im Durchschnitt auf demselben Niveau wie schon vor zehn Jahren verblieben sind. Auch hier droht die Pandemie die Situation weiter zu verschärfen. Dies wird sich in vollem Umfang jedoch erst mittel- bis langfristig bemerkbar machen, wenn die Auswirkungen der weit verbreiteten und lange anhaltenden Unterbrechungen des Schulbetriebs zum Tragen kommen werden. Die Weltbank schätzt, dass im April 2020 etwa 1,6 Milliarden und zum Jahresende noch fast 700 Millionen Lernende von diesen Unterbrechungen betroffen waren. Da die Bildungssysteme vor allem in Ländern mit niedrigen Einkommen überproportional beeinträchtigt worden sind, wird dies nicht nur die Ungleichheit innerhalb der Gesellschaften, sondern auch die Kluft zu den reicheren Ländern vergrößern. Die UN bezeichnen die Auswirkungen auf Schulbildung als „Generationenkatastrophe“, da weitere 101 Millionen Kinder und Jugendliche unter das Mindestniveau der Lesefähigkeit fielen und damit die in den letzten zwei Jahrzehnten erzielten Bildungsfortschritte zunichte gemacht worden sind.

Dies steht auch für das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung zu befürchten. Die ohnehin niedrige Qualität der Umweltpolitik – neben dem sozioökonomischen Entwicklungsniveau der zweitniedrigste Wert zur wirtschaftlichen Transformation im BTI – hat sich im Zeitverlauf nicht geändert und entspricht in keiner Weise dem eklatanten Handlungsbedarf zur Reduzierung des Klimawandels. Unter 137 Ländern liegt der Durchschnittswert aktuell bei 4,55, was bedeutet, dass Umweltbelange nur sporadisch Beachtung finden und häufig den Wachstumsbemühungen untergeordnet werden, während die Umweltgesetzgebung schwach ist und kaum durchgesetzt wird. In den letzten zehn Jahren ist dieser Wert noch leicht zurückgegangen, wozu in der Tendenz die generell umweltpolitisch besser aufgestellten Demokratien und wohlhabenderen Länder stärker beigetragen haben. Die Zeitreihe zeigt zudem, dass nach einem minimalen Aufschwung der Umweltpolitik seit Mitte des letzten Jahrzehnts ein Abschwung einsetzt. Dies bietet einen Hinweis auf die Akzentverschiebung hin zu verstärkten Wachstumsbestrebungen im Rahmen einer labileren Weltwirtschaft. Die Erfahrungen der Corona-Krise lassen zudem darauf schließen, dass in den meisten Ländern die Steuerungsfähigkeiten kaum ausreichen werden, die Folgen des Klimawandels mit der notwendigen Entschlossenheit zu bekämpfen.

Fazit

Der BTI 2022 notiert einen neuen Tiefstand an politischer und wirtschaftlicher Transformation. Schlechte Regierungsführung verschärft diese Entwicklung. In den meisten Ländern ist der ordnungspolitische Rahmen von Markt und Wettbewerb in den meisten Ländern weder frei noch fair ausgestaltet. Korruption, Klientelismus und Missmanagement der etablierten Eliten verhindern wirtschaftliche Entwicklung und soziale Teilhabe.

Der nahezu globale Wirtschaftseinbruch hat bereits gravierende sozioökonomische Folgen nach sich gezogen, die sich bei fortgesetzter Rezession und mangelnder Impfgerechtigkeit noch verschärfen könnten. Sollte daraus eine fortschreitende Polarisierung und steigende Konfliktintensität resultieren, würde dies eine schwere Hypothek für die zukünftige Transformation darstellen.