Deutlich zweigeteilt

Der Aufwärtstrend ist gebrochen: Auch in Eurasien weisen 2022 alle drei Indizes des BTI nach unten. Dabei hat sich die politische Teilung der Region verfestigt. Während sich die Demokratien trotz systemischer Defekte und des Problemdrucks einer Pandemie als relativ resilient erwiesen haben, reagierten die Autokraten mit zum Teil massiver Repression – allen voran in Belarus. Ökonomisch haben die rohstoffreichen Autokratien die besseren Aussichten für eine zügige Erholung.

Im BTI 2018 und 2020 konnte sich das postsowjetische Eurasien noch vom globalen Abwärtstrend abkoppeln. Nun weisen auch hier alle drei Indizes nach unten – in aggregierter Form wohlgemerkt, denn hinter den Durchschnittswerten verbergen sich Vielfalt und Varianz ebenso wie deutliche Rück- und einige, indes begrenzte Fortschritte.

Beim Status politischer Transformation zeigt sich dieses zwiespältige Bild vor allem mit Blick auf die Demokratien: Moldau, das einzig verbesserte Land (+ 0,35 Punkte), verdankt dies der Ausschaltung des Oligarchen Vlad Plahotniuc, der sich zuvor alle Institutionen des Staates sprichwörtlich angeeignet hatte. Demgegenüber verbuchen fünf Länder Verluste, besonders Kirgisistan (-0,55), das in die Kategorie der „stark defekten“ Demokratien abgerutscht ist. Die Autokratien verzeichnen dagegen nur marginale Veränderungen – mit der Ausnahme von Belarus, das durch die präzedenzlose Repressionswelle nach den Präsidentschaftswahlen 2020 nunmehr eine „harte“ Autokratie darstellt. Auch in ökonomischer Hinsicht sind die Veränderungen in den Demokratien deutlicher und negativer als in den autokratischen Rentenökonomien. Hinzu kommen die Multiplikatoreffekte, die sich insbesondere bei jenen Volkswirtschaften bemerkbar machen, die von der Arbeitsmigration nach Russland (und Kasachstan) abhängen.

Die Heterogenität der Region schlägt sich nahtlos auch im Management der Corona-Pandemie nieder. In Eurasien findet sich alles: von vollständiger Ignoranz in Turkmenistan über Verschleierungstaktiken mit Hilfe von Informationssperren und manipulierter Zahlen bis hin zum effizienten Pandemie-Management der Mongolei, der auch deshalb als einzigem Land der Region eine „gute“ Governance attestiert werden kann.

Politische Transformation

Ambivalente Personalisierung, problematische Justiz

Das prägende politische Strukturmerkmal Eurasiens bleibt dessen Bindung an Führungsfiguren und damit verbundene personalistische Netzwerke. Sie konstituiert nicht nur die Autokratien, sondern prägt auch die defekten Demokratien – mit dem Ergebnis, Erfolgsbedingung und größte Schwäche zugleich zu sein. Immerhin hat sich eine gewisse Resilienz herausgebildet, die bislang kompetitive Wahlen sowie Freiheits- und Bürgerrechte garantiert. Daran hat auch die Pandemie nichts geändert, trotz der Einschränkungen durch Lockdowns und Wirtschaftseinbrüche. So gelang in Moldau nach den Parlamentswahlen im Frühsommer 2019 eine konzertierte Ost-West-Aktion gegen den Oligarchen Vlad Plahotniuc. Die EU, die USA und Russland wirkten dabei auf ihre jeweilige Klientel ein, die ausgeprägte politische Gegnerschaft zu überwinden und ein Bündnis zu bilden, das sich allerdings in der Neutralisierung und Exilierung von Plahotniuc erschöpfte. Im Juli 2021 beendeten vorgezogene Parlamentswahlen die Kohabitation aus liberaler Präsidentin und sozialistisch gesteuerter Regierung mit einem in der Geschichte des Landes singulären Wahlsieg des liberalen – oder besser: pro-europäischen – Parteienbündnisses „Aktion und Solidarität (PAS)“.

Noch eindrucksvoller ist das Beispiel Armenien, wo unter den Bedingungen einer Doppelkrise aus Pandemie und dramatisch verlorenem Krieg gegen Aserbaidschan das Schicksal der Samtenen Revolution und ihres Führers, Nikol Paschinjan, Ende 2020 besiegelt schien. Es kam anders: Nachdem Paschinjan unter dem Druck des (dem alten Regime verbundenen) Präsidenten, der Militärführung, des Katholikos und Demonstrationen in vorzeitige Parlamentswahlen einwilligte, gingen diese am 20. Juni 2021 ganz anders aus als allgemein prognostiziert. Paschinjans Parteienbündnis „Bürgervertrag“ erreichte mit 54 Prozent einen deutlichen Sieg.

Ein großes Problem in vielen defekten Demokratien der Region bleibt die Justiz. Wie diese Bremse des Wandels zu lösen ist, ohne ihre von der Verfassung garantierte Unabhängigkeit zu kompromittieren, bleibt eine nahezu unüberwindbare Herausforderung – sowohl in Armenien und Moldau als auch in der Ukraine, wo das Verfassungsgericht im Oktober 2020 ein Kernelement der Korruptionsbekämpfung torpedierte: Auf Antrag der russophilen Parlamentsfraktion „Oppositionsplattform – Für das Leben“ des Putin-Konfidenten Wiktor Medwedtschuk erklärte es das Gesetz zur obligatorischen Einkommensdeklaration von Staatsbediensteten für verfassungswidrig (und wollte damit vor allem auch die Justiz einer Kontrolle entziehen). Der ein Jahr zuvor überraschend gewählte Präsident Wolodymyr Selenskyj suspendierte daraufhin das Verfassungsgericht, was allerdings eine Verfassungskrise auslöste.

Mit solchen Problemen sind die Autokratien nicht konfrontiert. Gewaltenteilung existiert bei ihnen bestenfalls rudimentär. Für sie besteht die Herausforderung darin, die Freiräume, die sie im Namen gesellschaftlicher Modernisierung und wirtschaftlicher Dynamisierung eröffnen, unter Kontrolle zu halten. Selbst in Usbekistan, wo sich Schawkat Mirsijojew vom Regime seines Vorgängers befreien konnte, ist der Wandel bislang vor allem einer des Stils und weniger der Substanz, was jedoch die Schere zwischen wachsenden Erwartungen in der Bevölkerung und der Verteidigung des Status quo namentlich auch unter den Bediensteten in der Staatsbürokratie sukzessive weiter öffnen dürfte. Das Beispiel Belarus dokumentiert die Risiken einer solchen Politik für das Regime – und was geschieht, wenn die Kontrolle verloren geht.

Wirtschaftliche Transformation

Russland setzt auf Sanktionsresilienz

Auch mit Blick auf die wirtschaftliche Transformationsbilanz fällt auf, dass es mit Ausnahme von Tadschikistan defekte Demokratien sind, die signifikante Rückgänge verzeichnen: die Mongolei, Georgien, Kirgisistan und Armenien. Hier schlagen vor allem die Bremsspuren zu Buche, die die Bewältigung der Corona-Pandemie bei der Wirtschaftsleistung sowie bei der fiskalischen und monetären Stabilität hinterlassen hat. Sie teilt die Region in zwei Gruppen: in jene Länder, die als Erdöl- und Gasexporteure relativ wenig Einbußen hatten und zudem über fiskalische Puffer verfügten, und jene Länder, in denen entweder nationale Lockdowns oder die Multiplikator-Effekte der Pandemiebekämpfung in Russland und Kasachstan die makroökonomische Stabilität erschütterten, wobei die ausbleibenden Transfers der dort gestrandeten bzw. von dort zurückgekehrten Arbeitsmigrant:innen besonders ins Gewicht fielen.

Der Ölpreis spielte dagegen keine nennenswerte Rolle: 2019 bewegte er sich überwiegend oberhalb der Marke von 60 US-Dollar für das Barrel, brach dann 2020 für einige Monate ein, um sich Mitte des Jahres wieder auf 40 US-Dollar und schließlich auf mehr als 50 US-Dollar zu erholen. Der Einbruch ist instruktiv für den Unilateralismus und die Logik der russischen Politik. Er folgte der russischen Weigerung, am 6. März 2020 im Rahmen der OPEC+ auf den COVID-induzierten Nachfragerückgang mit einer (weiteren) Produktionsdrosselung um täglich 1,5 Millionen Barrel zu reagieren, wie von Saudi-Arabien vorgeschlagen. Daraufhin flutete Riad ab 1. April den Markt mit der Folge, dass der Preis komplett in den Keller rauschte. Das wesentlich vom Chef des größten Produzenten Rosneft, Igor Setschin, initiierte Kalkül Moskaus war, die US-Produzenten von Schieferöl und -gas, die sich an den Produktionsbeschränkungen nicht beteiligt hatten, vom Markt zu verdrängen. Dieser Plan scheiterte, wurde aber angesichts der anziehenden Nachfrage auch weniger dringlich.

Die Folgen hatten jedoch alle zu tragen, was sowohl ein Schlaglicht auf die Abstimmung und Solidarität innerhalb der 2015 gegründeten Eurasischen Wirtschaftsunion (EWU) wirft als auch auf den seit 2018 verfolgten wirtschaftspolitischen Kurs Russlands. Er kann unter dem Begriff einer Stärkung der Sanktionsresilienz gefasst werden und fußt auf zwei Säulen: der Importsubstitution sowie der Bildung von Reserven.  Beides weist dem Staat und öffentlichen Investitionen die zentrale Rolle zu, für die stellvertretend die von Putin 2018 am Beginn seiner vierten Amtszeit verkündeten „Nationalen Projekte“ stehen. Deren zwölf Vorhaben sollen mit einem Finanzvolumen von etwa 300 Milliarden US-Dollar bis 2024 die russische Wirtschaft auf eine neue Stufe heben und den kontinuierlich sinkenden Anteil des Landes am globalen BIP stoppen. Strukturelle Defizite wie Korruption und das schwache regulatorische Umfeld werden durch dieses Modell freilich noch gefördert. Immerhin: Fiskalisch steht Russland exzellent da, mit kontinuierlich gewachsenen Währungsreserven von $605 Milliarden (Stand 31. Mai 2021) und einem Haushaltsdefizit von nur 3,8 Prozent im Jahre 2020.

Die Strukturprobleme der anderen Rentenökonomien sind ähnlich: Korruption, ein überbordender Staatsektor mit zahlreichen Zombieunternehmen, mangelnde Innovation und niedrige Produktivität. Und sie verdanken sich in gleicher Weise den Eigeninteressen und dem Beharrungsvermögen gut vernetzter Interessengruppen. Unterschiedliche Vorzeichen hat indes der demografische Druck: während in Russland die Überalterung der Gesellschaft Probleme schafft, wächst die Bevölkerung in diesen Ländern schnell und ist ausgesprochen jung, in Tadschikistan etwa im Durchschnitt nur 21 Jahre alt.

Governance

Wenig Bereitschaft zur Kooperation

Ein ganz spezieller Fall des Transformationsgeschehens der Region ist Belarus. Hatte Präsident Lukaschenko seinen Wahlkampf 2020 noch dezidiert auf einer antirussischen Plattform geführt, ist Minsk nunmehr auch wirtschaftlich von Moskau abhängig. Und hatte Belarus jahrelang Anstrengungen unternommen, um seine internationale Reputation zu steigern, fiel all dies der präzedenzlosen Repressionswelle zum Opfer, mit der Lukaschenko auf die breite Protestbewegung gegen die gefälschten Präsidentschaftswahlen reagierte, was wiederum weitreichende westliche Sanktionen auslöste. Die internationale (Selbst-)Isolation des Landes, die im Mai 2021 durch einen ebenso präzedenzlosen Eingriff in die zivile Luftfahrt weiter vorangetrieben wurde, um eines Regimekritikers habhaft zu werden, ist eine direkte Folge einer Innenpolitik, die die Zivilgesellschaft ausschließlich als Bedrohung begreift.

Ein zweites drastisches Beispiel für nicht-kooperatives Verhalten ist Aserbaidschans Bruch des Waffenstillstandsabkommens mit Armenien im September 2020 – der nach 44 Tagen Krieg mit der Wiedergewinnung praktisch aller von Armenien besetzter Territorien sowie der Eroberung von einem Drittel Bergkarabachs endete. Der Krieg beendete mehr als zwei Jahrzehnte erfolgloser Verhandlungen im Konflikt um Bergkarabach, in denen sich zugleich die Schere zwischen dem Entwicklungsniveau Aserbaidschans und Armeniens – und damit die Schere der militärischen Fähigkeiten – immer weiter öffnete und das Trauma des 1994 verlorenen Krieges in Aserbaidschan immer mehr verblassen ließ. Die Selbsttäuschung Armeniens beruhte auf einem breiten gesellschaftlichen Konsens, dem sich auch die neue Führung Nikol Paschinjans nicht entziehen konnte (oder wollte), allein schon, um den patriotischen Attacken der Vertreter des alten Regimes keine offene Flanke zu bieten.

Russland, mit Armenien durch einen Beistandsvertrag und mit Aserbaidschan durch politische Affinitäten verbunden, blieb lange neutral und vermittelte im November 2020 ein Ende der Kampfhandlungen, wenige Tage vor einer vollständigen Niederlage Armeniens. Diese Reaktion offenbarte zweierlei: Zum einen ist Russland immer noch die einzige Macht in der Region, die über die Fähigkeit und Bereitschaft zur Intervention verfügt. Zum anderen kontrolliert Moskau nur noch in begrenztem Umfang die von ihm deklarierte Interessensphäre, denn weder konnte es den Krieg noch die Einmischung der externen (NATO-)Macht Türkei verhindern, die Aserbaidschans Erfolg erst ermöglichte. Hier offenbaren sich weiterreichende Trends in Russlands Außenpolitik. Einerseits vollzieht sich in den vergangenen beiden Jahren weiter beschleunigt eine Distanzierung vom Westen, andererseits entziehen sich immer mehr Länder in der Region der Kontrolle Moskaus, dessen verhaltene Reaktion dort bereits als „post-imperiales“ Syndrom gedeutet wird.

Dass regionale Kooperation auch unter erschwerten Bedingungen möglich ist, bekräftigt die Erfahrung in Zentralasien. Möglich wurde diese durch den Kurswechsel Usbekistans, wo Präsident Mirsijojew die Öffnung des Landes zum Markenzeichen seiner Politik erhoben hat. Und sie war und ist insofern prekär, als das Wassermanagement (Stichworte: Bau des Rogun-Staudamms in Tadschikistan und Austrocknung des Aral-Sees in Kasachstan und Usbekistan), erratische und umstrittene Grenzverläufe sowie eine mangelhafte nationale Verkehrsinfrastruktur ein beträchtliches Konfliktpotential bergen. Dabei geht es auch um kollektive Verhandlungsmacht sowohl gegenüber Russland, wofür es mit der EWU und der Vertragsorganisation für kollektive Sicherheit einen institutionellen Rahmen gibt, als auch gegenüber China, das bislang einen streng bilateralen Kurs des eigenen Vorteils verfolgt.

Ausblick

Ausdruck eines „post-imperialen“ Syndroms?

Zusammengefasst haben die vergangenen Jahre die politischen Gegensätze Eurasiens schärfer konturiert, wobei sich die Demokratien als relativ resilient erwiesen haben, während Machterhalt in den autokratischen Regimen zunehmend mit repressiven Mitteln erfolgte. Ökonomisch sind vorerst aber die Autokratien im Vorteil, zumindest jene, die über Energie- und Rohstoffressourcen verfügen. Sie verzeichneten bereits Ende 2020 wieder Wachstum, das sich 2021verstärkte.

Erkennbar abgeschwächt hat sich die Integrationskonkurrenz zwischen der Östlichen Partnerschaft der EU und der Eurasischen Wirtschaftsunion. So konnte Armenien, ähnlich wie Moldau, seine demokratische Ordnung ohne signifikante Einmischung Moskaus verteidigen. Zugleich musste es schmerzhaft erfahren, dass allein Russland in der Lage und willens ist, seine Sicherheit zu garantieren. Die Glaubwürdigkeit der EU litt dagegen im Krieg mit der Autokratie aus Aserbaidschan erheblich: Mehr als Solidaritätsadressen waren aus Brüssel nicht zu vernehmen. Ob die EU ihre Glaubwürdigkeit rehabilitieren kann, wird wesentlich davon abhängen, wie sie zur Überwindung der desaströsen Folgen des Krieges beiträgt, einschließlich der ungeklärten Territorialfragen um Bergkarabach.

Zeigte sich hier die begrenzte sicherheitspolitische Gestaltungsmacht der EU, so ist es bei Russland die begrenzte ordnungspolitische Ausstrahlung, die nur dort Wirkung entfaltet, wo Moskau wie im Fall Belarus alternativlos ist. Die harte Abgrenzung gegen den Westen wollen selbst die Autokratien der Region nicht nachvollziehen. Soweit sich Russland in Eurasien als organisierendes Zentrum imaginiert, findet es nur begrenzte Zustimmung; als Versuch, die chinesische Herausforderung einzuhegen und eine Brücke zwischen China und Europa zu bilden, schon eher. So gewendet wäre das Konzept dann durchaus als Ausdruck eines „post-imperialen“ Syndroms zu verstehen.