Festgefahren statt gefestigt

In den meisten Ländern Ostmittel- und Südeuropas setzte sich der Trend einer Erosion der Demokratiequalität und sinkender Regierungsleistungen fort.  Die negativen Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die wirtschaftliche Entwicklung fielen weniger stark aus als zunächst befürchtet.  Hoffnung macht das Engagement der Zivilgesellschaft, die sich vielerorts gegen autoritäre Tendenzen und das Missmanagement ihrer Regierungen zur Wehr setzt.

Der Befund ist eindeutig, und er ist nicht erfreulich: Ostmittel- und Südeuropa befinden sich seit mindestens einem Jahrzehnt in einer Abwärtsbewegung, die alle Bereiche der Transformation umfasst. Das durchschnittliche Demokratieniveau sinkt seit dem BTI 2012 ebenso kontinuierlich wie die Anzahl der sich konsolidierenden Demokratien. Die Rückschritte in Serbien und Ungarn waren so ausgeprägt, dass beide Länder im BTI 2022 an der Schwelle zu „stark defekten Demokratien“ stehen.  Hier, wie auch in Polen und Slowenien, sind Regierungsparteien an der Macht, deren Vorstellung von Demokratie inspiriert ist von Putins Russland oder der radikalen Rechten im Westen, und deren autoritärer Regierungsstil gezielt demokratische Institutionen und Normen aushöhlt. Auch die Regierungsleistungen haben sich im regionalen Durchschnitt fast kontinuierlich verschlechtert. Nur noch den Regierungen der baltischen Staaten wird im BTI 2022 „sehr gute“ Governance attestiert.

Die Auswirkungen der Pandemie auf den wirtschaftlichen Status der Region waren geringer als zunächst befürchtet und als in den meisten anderen BTI-Regionen. Die Krise hat die Grundfeste der marktwirtschaftlichen Ordnungen nicht erschüttert, der größte Teil der Region hat die erste Pandemiewelle relativ gut bewältigt und es wird mit einer schnellen Erholung des BIP gerechnet. Zum Ende und nach dem Untersuchungszeitraum des aktuellen BTI hatte sich die Corona-Lage allerdings erheblich verschlechtert: Im Juli 2021 zählten nicht weniger als sechs Länder der Region zu den weltweit zehn Ländern mit den höchsten COVID-19-bedingten Todesraten. Da die Pandemie erhebliche Ausgaben im Gesundheitssektor und zur Konjunkturankurbelung nach sich zieht, bleibt offen, wie die Regierungen künftig mit den wahrscheinlich weiter steigenden Staatsschulden umgehen.

Politische Transformation

Das Zerstörungswerk der Illiberalen

Im Bereich der politischen Transformation konnten sich vor allem zwei Länder dem Abwärtstrend entziehen. So begann Nordmazedonien (+ 0,40 Punkte) nach dem dramatischen Sturz des langjährigen Ministerpräsidenten Nikola Gruevski die Funktionsfähigkeit demokratischer Institutionen zu stärken und die Meinungsfreiheit wieder herzustellen. In Rumänien konnte die neue Regierung der nationalliberalen Partei einige der politischen Rückschritte der von Korruptionsskandalen geplagten sozialdemokratischen PSD-Regierung korrigieren und gilt wieder als „sich konsolidierende“ Demokratie (+0,35 Punkte).

Erneut zu den Verlierern gehören einige der üblichen Verdächtigen. Polen ist eindeutig in die Fußstapfen Ungarns getreten: Die Demokratiequalität des Landes hat sich seit 2016 kontinuierlich verschlechtert, insbesondere was die Unabhängigkeit der Justiz, die Presse- und Meinungsfreiheit und zuletzt die Integrität der Wahlen betrifft. Das Ausmaß dieser Erosion der Demokratie führte dazu, dass Polen in kurzer Zeit vom zweitbesten (BTI 2016) auf den drittschlechtesten Rang (BTI 2022) unter den elf im BTI untersuchten EU-Mitgliedsländer abrutschte. Den größten Einbruch im Demokratieindex erlebte jedoch Serbien (- 0,70), wo Präsident Aleksandar Vučić seine Macht noch konsolidieren konnte, nachdem die Opposition die Wahlen im Juni 2020 boykottierte. Zuvor hatte Vučić ohne Zustimmung des Parlaments und damit verfassungswidrig den Notstand ausgerufen. Mehr als 40 Tage blieb das Parlament suspendiert. Vom Versprechen auf Demokratie in Serbien ist so gut wie nichts übriggeblieben.

Obwohl die slowenische Demokratie im Vergleich dazu nach wie vor robust ist, schränkte die Regierung auch hier die politischen Beteiligungsrechte deutlich ein. Der neue Ministerpräsident Janez Janša attackierte Journalisten und die Medienfreiheit, drohte der slowenischen Presseagentur mit drastischen Mittelkürzungen und benutzte COVID-19 als Vorwand, um kritische Stimmen zum Schweigen zu bringen und die Versammlungsfreiheit einzuschränken.

Die längerfristigen Qualitätseinbußen illustriert der Vergleich zum BTI 2006: Erzielten damals noch acht Länder einen Gesamtwert der politischen Transformation von über 9 Punkten, sind es nun nur noch Tschechien und die drei baltischen Republiken – wobei Estland zuletzt mit dem Makel behaftet war, eine rechtsradikale Partei an der Regierung beteiligt zu haben. Die Konservative Volkspartei (EKRE), 2019 und 2020 Mitglied der Regierungskoalition, griff regelmäßig die „liberalen Mainstream-Medien“ oder LGBTQ+-Organisationen an. Solche Feindbilder werden auch in Polen und Ungarn gepflegt. Die Versuche der Orbán-Administration, sexuelle Minderheiten aus der Öffentlichkeit zu verdrängen, gipfelten im Juni 2021 in einem Verbot gleichgeschlechtlicher Bildung, das unter dem Deckmantel härterer Strafen für Pädophilie eingeführt wurde. Zuvor war im November 2020 eine Verfassungsänderung beschlossen worden, die es nur verheirateten (und heterosexuellen) Paaren erlaubt, Kinder zu adoptieren.

Neben diesen eher identitätspolitisch grundierten Wertekonflikten (über Geschlechterfragen, sexuelle Minderheiten und Migration) haben sich in einigen Ländern ethnische und religiöse Spaltungen vertieft. Bosnien und Herzegowina hat weiterhin mit zentrifugalen Tendenzen zu kämpfen, und in Montenegro kam es zu einer zunehmenden Polarisierung und einem politischen Konservatismus, der auch den Einfluss der Serbisch-Orthodoxen Kirche verstärkte.

Wirtschaftliche Transformation

Reformbedarf trotz wirtschaftlicher Stabilität

Bis zum Januar 2021 fielen die wirtschaftlichen Konsequenzen der COVID-19-Pandemie milder aus als befürchtet, vor allem in jenen Ländern, deren Wirtschaft nicht überwiegend vom Tourismus abhängt. Zudem wurde die Region erst von den Infektionswellen Ende 2020, also am Ende des BTI-Untersuchungszeitraums, mit voller Wucht getroffen. Der wirtschaftliche Schock wurde durch oft großzügige staatliche Programme abgefedert, die dazu beitrugen, die Arbeitslosigkeit und die Zahl der Kreditausfälle niedrig zu halten. 

Letzteres führte in den meisten Ländern zu einem Anstieg der Staatsverschuldung, die jedoch in vielen Ländern vor Ausbruch der Pandemie deutlich unter dem EU-Durchschnitt lag. Das BIP dürfte sich zwar schnell erholen, der fiskalpolitische Spielraum für tiefergreifende strukturelle Reformen ist jedoch kleiner geworden. Mehr Anlass zur Sorge gibt die gestiegene Schuldenrate für die EU-Beitrittskandidaten des westlichen Balkans. So stieg Montenegros Schuldenlast 2021 auf 109 Prozent des BIP, während das Land die bald fällige Rückzahlung eines Kredits für die insgesamt zwei Milliarden Euro teure Bar-Boljare-Autobahn an eine chinesische Gläubigerbank kaum wird leisten können. China hält derzeit etwa ein Viertel der Staatsschulden Montenegros. Derzeit laufen Verhandlungen mit europäischen Gläubigern. Die Sorge ist, dass es zu einem Dominoeffekt in der westlichen Balkanregion kommt, sollte Montenegro zahlungsunfähig werden.

Erstaunlich gut steht demgegenüber Kroatien da, obwohl die von der COVID-19-Pandemie hart getroffene Tourismusindustrie eine der wichtigsten Säulen seiner Volkswirtschaft darstellt. Das Gesundheitssystem war solide finanziert und die Regierung von Ministerpräsident Andrej Plenković hat weitgehend angemessen auf COVID-19 reagiert und einen deutlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit verhindert. Im Juli 2020 trat Kroatien zusammen mit Bulgarien dem Wechselkursmechanismus (WKM) II der EU bei, ein entscheidender Schritt auf dem Weg zum Beitritt in die Eurozone im Jahr 2023 oder 2024.

Für die mittelfristige Wirtschaftsentwicklung werden fiskalpolitische Spielräume enorme Bedeutung haben, hat doch die Pandemie bestehende Probleme und den Reformbedarf deutlich zutage treten lassen. Ungleichheiten beim Zugang zum Gesundheitswesen müssen abgebaut, die Digitalisierung des Bildungswesens entschlossener angegangen und die Anfälligkeit von Beschäftigten in prekären und nicht-traditionellen Arbeitsverhältnissen reduziert werden.

Dass eine starke Politisierung von Institutionen und der Abbau von Kontrollmechanismen auch negative Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung haben kann, verdeutlichen die Rückschläge im Bereich der Wettbewerbspolitik. In Tschechien leidet die unabhängige Aufsicht über das öffentliche Auftragswesen unter dem politischen Druck der Regierung. Ungarn setzt aus politischen Gründen immer stärker auf vereinfachte Verfahren zur Kontrolle von Unternehmensfusionen vor allem im Medien- und Bankensektor – mittlerweile hat das Land in der EU einen der höchsten Anteile öffentlicher Ausschreibungen mit nur einem einzigen Bieter. Auch in Rumänien wird das Funktionieren des öffentlichen Auftragswesens, insbesondere auf lokaler Ebene, nach wie vor von Klientelismus und Korruption behindert. Durch die häufige Anwendung von Schnellverfahren während der Pandemie wurde dieses Problem noch verschärft.

Die unterschiedlichen Gesichter der Wirtschaftspolitik zeigen sich exemplarisch auch in Polen. Auf der einen Seite hat die Politik der konservativen Regierungspartei PiS für Wachstum, Beschäftigung und Haushaltsstabilität gesorgt. Der Erfolg wurde jedoch von einem allzu partikularistischen Ansatz überschattet, bei dem die Regierung ihre Unterstützerbasis aus traditionellen Familien und Rentnern bevorzugt. Wie in den meisten anderen EU-Staaten der Region wird die wirtschaftliche Stabilität auch durch erhebliche EU-Finanzmittel gestützt, die in Polen bis zu 25 Prozent des Wirtschaftswachstums ausmachen – eine besonders relevante Abhängigkeit, bedenkt man Polens (und Ungarns) Streitigkeiten mit der EU im Rahmen des neuen Rechtsstaatsmechanismus und des Artikel-7-Verfahrens.

Governance

Die Bürger mischen sich ein

Bezeichnenderweise hat Polen auch die größten Einbußen im Governance-Index zu verzeichnen (- 0,85 Punkte). Wie auch in Serbien, Slowenien und Ungarn liegt eines der Hauptprobleme im zunehmend autoritäreren Führungsstil der Regierungen, die darauf setzen, gesellschaftliche Polarisierung zu verschärfen, statt Konsens zwischen den unterschiedlichen Akteuren herzustellen.

Für die Länder des westlichen Balkans stellt die schwindende Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft eine der größten Herausforderungen dar. Es bestehen unbestritten Zweifel an der Bereitschaft und Fähigkeit der EU, in naher Zukunft neue Mitglieder aufzunehmen. Der Integrationsprozess der Beitrittskandidaten Albanien, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien ist derzeit aus unterschiedlichen Gründen blockiert. Zumeist sind dafür mangelhafte Reformen verantwortlich, das Beispiel Nordmazedonien illustriert jedoch auch, wie EU-Mitgliedsstaaten den Prozess aus innenpolitischen Gründen torpedieren. Nordmazedonien hat erhebliche Anstrengungen zur Erfüllung der meisten Beitrittskriterien unternommen und ist im März 2020 überdies der NATO beigetreten. Trotzdem legte Bulgarien im Dezember 2020 sein Veto gegen die Aufnahme von Beitrittsgesprächen ein – ein nationalistisch motivierter Schritt mit Blick auf die anstehenden Wahlen. Bosnien und Herzegowina und der Kosovo bleiben angesichts ihrer ungelösten Staatlichkeitsprobleme derzeit ohne Aussicht auf eine Beitrittsperspektive.  

Kurzfristig hat die Corona-Pandemie jedoch solche Themen überlagert. Die meisten Länder der Region reagierten schnell und ergriffen im Frühjahr 2020 sehr strenge Maßnahmen, die sich in einigen Fällen auszahlten – so etwa im Fall der Slowakei. Möglicherweise haben hier wie anderswo der frühe Erfolg und die rechtzeitige Reaktion zu einer zu schnellen und zu umfassenden Lockerung der Vorschriften und zu Skepsis gegenüber der Schwere der Pandemie geführt. Als Pluspunkt hat sich hingehen die Zunahme des bürgerschaftlichen Engagements erwiesen. Freiwilligenarbeit spielte eine große Rolle bei der Pandemiebekämpfung, was generell das Vertrauen in zivilgesellschaftliche Organisationen erhöhte.

Das Mehr an Solidarität geht einher mit einer stärkeren Mobilisierung der Bevölkerung, die in einigen Ländern so viele Menschen auf die Straßen brachte wie zuletzt während der demokratischen Wende von 1989. Im Herbst 2019 streikten in Kroatien die Lehrergewerkschaften für bessere Gehälter und Arbeitsbedingungen. Die „Einer von fünf Millionen“-Demonstrationen gegen die Regierung in Serbien wurden nur aufgrund der Pandemiebeschränkungen unterbrochen. Auf Antikorruptionsproteste im benachbarten Montenegro folgten 2019 Proteste gegen die Übertragung des Eigentums der serbisch-orthodoxen Kirche an den Staat. Während der gesamten Pandemie protestierten in Slowenien Tausende gegen die autokratischen Tendenzen der Regierung von Janez Janša. In die Hundertausende ging die Zahl der Demonstrant:innen bei den Protesten gegen Korruption und Machtmissbrauch durch den bulgarischen Ministerpräsidenten Bojko Borissow. Im Oktober 2020 kam es nach der Bestätigung des Gesetzes zum strengen Abtreibungsverbot durch das Verfassungsgericht in Polen zum „Frauenstreik“. Große Demonstrationszüge forderten 2019 den Rücktritt des tschechischen Premierminister Andrej Babiš, der unter anderem in einen Skandal um EU-Zuschüsse für seine Unternehmen verwickelt ist.

Ausblick

Zwischen State Capture und Fortschritt

Es sind solche Signale, die Hoffnung auf die Bewahrung demokratischer Errungenschaften in der Region machen – wobei eine hohe Mobilisierung und Protestbereitschaft der Bevölkerung nicht immer gleichbedeutend mit Fortschritt sein muss: Die Massenproteste in Bulgarien und Montenegro haben möglicherweise nur zur Instabilität beigetragen. In Rumänien wiederum ist es eindeutig der Zivilgesellschaft zu verdanken, dass die schlimmsten Auswüchse der Korruption beendet wurden. Bemerkenswert ist, dass der Wandel bei Wahlen nicht immer - oder sogar meistens nicht - nativistischen oder antidemokratischen Akteuren zugutekommt.

Überwältigend scheint die Vereinnahmung des Staats und seiner Institutionen hingegen durch die PiS in Polen und Fidesz in Ungarn. Ob die Maßnahmen der EU daran etwas ändern können, ist offen. Positiver sind die Aussichten für Slowenien: Anfang 2021 verlor die tendenziell autoritäre Regierung ihre parlamentarische Mehrheit.

Auch in Serbien scheinen demokratische Fortschritte weiterhin unwahrscheinlich: zu groß ist die Machtfülle von Aleksandar Vučić und seiner SNS, zu zerrissen erscheint das Land in seiner doppelten Loyalität gegenüber dem Westen und Russland. In anderen Ländern des westlichen Balkans kommt die schwindende Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft für Reformen vor allem auch deshalb ungelegen, da die etablierten (meist pro-europäischen) Parteien als ineffektiv und korrupt gelten, während gleichzeitig China und Russland ihre soft power ausbauen.