„Vorerkrankte“ sind weniger resilient

Auch in Asien und Ozeanien hat die Pandemie Spuren hinterlassen – allerdings mit gewaltigen Unterschieden. Während weit fortgeschrittene Transformationsländer wie Südkorea und Taiwan, aber auch die gestaltungsfähigen Autokratien in China, Singapur und Vietnam bislang relativ glimpflich durch die Krise gekommen sind, leiden vor allem die Bevölkerungen in populistisch regierten Staaten. In Bangladesch, Indien und Nepal droht sogar eine massive Zunahme an Armut.

Asien und Ozeanien war als erste Weltregion von der Corona-Pandemie betroffen, und auch hier wirkte sie als Beschleuniger bestehender Tendenzen: Immer mehr Demokratien leiden unter einem Verlust an Qualität, während in Autokratien Liberalisierungen ausbleiben oder zurückgenommen werden. Die Krise lieferte zudem neue Opportunitäten und Begründungen für Einschränkungen von bürgerlichen Freiheiten, politischen Rechten und Mechanismen der Verantwortlichkeit. Taiwan, Südkorea, Bhutan und Timor-Leste dagegen sind Beispiele für demokratische Resilienz.

In soziökonomischer Hinsicht sind die Auswirkungen in Südasien besonders gravierend. So gehen Schätzungen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die noch vor der Infektionswelle 2021 veröffentlicht wurden, davon aus, dass bis zu 400 Millionen Inder:innen durch die Folgen der Pandemie in Armut zurückfallen könnten. Auch die Philippinnen und Thailand erlebten einen Einbruch der Volkswirtschaft, während China, Taiwan und Vietnam sogar ein bescheidenes Wachstum erzielten. Die wirtschaftliche Erholung, die bereits 2020 einsetzte, ist in Ostasien besonders stark.

Schließlich fällt auf, dass die Regierungsleistungen im ersten Jahr der Pandemie nur eingeschränkt mit der Unterscheidung zwischen Demokratie und Autokratie zusammenhingen. Demokratische Regierungen in Bhutan, Südkorea und Taiwan, aber auch die Regime in China (nach einer problematischen Anfangszeit), Singapur und Vietnam legten eine durchaus gute Governance an den Tag. Das Krisenmanagement wie insgesamt die Governance der populistischen Regierungen in Indien, Indonesien, Pakistan, den Philippinen und Sri Lanka war dagegen wenig überzeugend.

Politische Transformation

Demokratien mit geschwächtem Immunsystem

Die schlechte Bilanz der Populisten ist auch Ergebnis einer generellen Erosion von Demokratiestandards. Sie begann lange vor der Pandemie und ist untrennbar mit dem Machtanspruch populistischer Führer verbunden. Der indische Regierungschef Narendra Modi, Präsident Rodrigo Duterte auf den Philippinen und das Brüderpaar Mahinda und Gotabaya Rajapaksa in Sri Lanka eint ein autokratischer Regierungsstil. Dieser ist auf Personalisierung von Regierungsmacht, Ausschaltung der Gewaltenkontrolle und der unabhängigen Justiz sowie Beschneidung der Mitwirkungsmöglichkeiten von Oppositionsparteien und Zivilgesellschaft ausgerichtet. Duterte, dessen Amtszeit zwar endet, aber dessen Tochter bereits angekündigt hat, bei den Wahlen 2022 als Vizepräsidentin zu kandidieren, ist ein typischer Vertreter des „punitive populism“. Seine Law-and-Order-Politik spiegelt sich in einem versicherheitlichten, gegen wissenschaftliche Erkenntnisse gerichtetem Management der Coronapandemie wider, auch er wenn nicht wie die Regierungschefs Indiens und Sri Lankas lautstark für Ethnonationalismus wirbt. Der Rückgang der in Malaysia erst vor wenigen Jahren errungenen Demokratisierungsgewinne (-0,55 Punkte) reflektiert in erster Linie die noch nicht abgeschlossene Neuordnung der Eliten- und Parteienstrukturen nach dem Ende des Machtmonopols der vormals regierenden UMNO.

In politischen Systemen mit „Vorerkrankungen“, deren demokratisches Immunsystem schon vor der Krise durch Polarisierung, Populismus und Autokratisierungsbestrebungen geschwächt war, haben illiberale und antidemokratische Kräfte die Gelegenheit zum Abbau der Demokratie genutzt. Im BTI schlägt sich dies vor allem in den Indikatoren für politische Partizipation, Rechtsstaatlichkeit und Leistungsfähigkeit demokratischer Institutionen nieder. In Sri Lanka (-0,40) wurden Personen wegen der angeblichen Verbreitung von Fake News im Zusammenhang mit COVID-19 verhaftet, obwohl die nationale Menschenrechtskommission feststellte, dass dies verfassungswidrig ist. Auf den Philippinen (-0,35) stellt der „Heal as One Act“ die Verbreitung von „Fake News“ unter Strafe. Zudem verabschiedete der Kongress im Juli 2020 ein vage formuliertes Anti-Terrorismus-Gesetz. In Indien (-0,95) erließ die Zentralregierung neue Vorschriften, die Behörden zusätzliche Befugnisse verleihen, um politische und andere öffentliche Versammlungen zu verbieten und die Rechte der Bürger:innen einzuschränken, Informationen über COVID-19 zu veröffentlichen.

Auch in liberaleren Demokratien wie Südkorea und Taiwan wurden elektronische Überwachungssysteme eingeführt oder verfeinert. Normen, Institutionen und die öffentliche Meinung haben hier jedoch korrigierend gewirkt. Harte Autokratien wie China und Vietnam konnten ihre Überwachungskapazitäten ungestört verstärken.

Positiv hingegen sind die Qualität der Wahlen und das im regionalen Durchschnitt leicht gestiegene Sozialkapital zu bewerten. Mit den Parlamentswahlen vom März 2019 kehrte Thailand von der direkten Militärherrschaft zu einem autoritären Mehrparteiensystem zurück. Zwar bleiben Monarchie und Militär weiterhin die vorherrschenden Kräfte, die von Studierenden und Schüler:innen getragene Protestwelle vom Spätjahr 2020 zeigte aber beispielhaft, dass es neue Potenziale für eine diagonale Rechenschaftspflicht gibt.

Wirtschaftliche Transformation

Die Schere zwischen China und Indien geht auseinander

Nicht überraschend hatten die flächendeckenden Shutdowns und Lockdowns weitreichende ökonomische Folgen. Der regionale Durchschnittswert der wirtschaftlichen Transformation hat den niedrigsten in den letzten 20 Jahren vom BTI ermittelten Wert erreicht. Am stärksten betroffen waren die ökonomische Performanz (-1,09 Punkte), aber auch die Geldwert- und Fiskalstabilität (-0,23) und das sozioökonomische Entwicklungsniveau (-0,18) weisen deutliche Verluste aus.

Wie groß die Unterschiede auf Länderebene ausfallen können, zeigt der Vergleich der beiden wirtschaftlichen Schwergewichte. Zwar brach Chinas Wirtschaftswachstum 2020 im Vergleich zum Vorjahr um über 60 Prozent ein, dennoch wuchs die Wirtschaft Schätzungen der Asian Development Bank (ADB) zufolge um 2,3 Prozent. Die Regierung reduzierte Steuern, erleichterte den Zugang zu Krediten und erhöhte Investitionen in die Infrastruktur. Die Gesamtkosten für diese Maßnahmen belaufen sich auf schätzungsweise 500 Milliarden US-Dollar. Die wirtschaftliche Erholung hatte maßgeblich auch damit zu tun, dass China nach März 2020 offiziellen Zahlen zufolge keine weitere Infektionswelle erlebt hat.

Ganz anders Indien. Als die Pandemie begann, befand sich das Wirtschaftswachstum bereits in einer Phase der Verlangsamung. 2020 ging das Bruttoinlandsprodukt um 8 Prozent zurück. Verantwortlich dafür war vor allem ein landesweiter Lockdown bei sehr niedriger Inzidenz. Millionen Wanderarbeiter:innen waren plötzlich ohne Einkommen und mussten oft zu Fuß und teils über hunderte Kilometer Entfernung in ihre Dörfer zurückkehren. In einem Land, in dem etwa 90 Prozent der Erwerbsbevölkerung informell beschäftigt ist, sah sich wiederum die Regierung gezwungen, die Beschränkungen zu einem Zeitpunkt aufzuheben, als die Infektionszahlen stiegen. Im Juli 2021 lag die Zahl der pandemiebedingten Todesopfer relativ zur Bevölkerungsgröße in Indien fast hundertmal höher als in China.

Zusätzlich steht die Regierung vor der gewaltigen Herausforderung, nicht weniger als eine Million Jobs pro Monat zu schaffen, um die wachsende junge Bevölkerung in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Die von Premierminister Modi nach seinem Amtsantritt 2014 ins Leben gerufene Initiative Make in India, die darauf abzielt, Produktionsbedingungen zu vereinfachen und so Investitionen anzuziehen und Arbeitsplätze zu schaffen, hat bislang nicht zum Erfolg geführt.

Auch Papua-Neuguinea und Sri Lanka (je -0,68 Punkte) haben auf breiter Front eingebüßt. In Laos (-0,50) sind vor allem die währungs- und die finanzpolitische Stabilität, auf den Philippinen (-0,64) primär sozioökonomische Hindernisse und fehlende umweltpolitische Standards sowie in beiden Ländern die Leistungsschwäche der Volkswirtschaft Treiber der Negativtrends. Hier und anderswo sind eine Ausbreitung von Armut und ein Verlust des Niveaus der menschlichen Entwicklung zu beklagen. Für Bangladesch reichen die Schätzungen bis hin zu einer Verdopplung der nationalen Armutsquote auf 40 Prozent der Bevölkerung in den nächsten Jahren.

Der einzige Indikator, bei dem zuletzt eine leichte Verbesserung festzustellen war, bezieht sich auf die sozialen Sicherungssysteme und steht ebenfalls im Zusammenhang mit der Pandemie. In Bhutan wurde im April 2020 der Königliche Hilfs-Kidu eingerichtet. Die Regierung von Laos verabschiedete im September 2020 die ambitionierte National Social Protection Strategy (NSPS), die bis 2030 umfassenden Zugang zu Gesundheitsversicherung und Sozialfürsorge gewährleisten will. Pakistan startete im März 2020 das sogenannte Ehsaas-Programm, ein System bedingungslosen Bargeldtransfers, das Berichten zufolge 15 Millionen Familien erreicht. Timor-Leste zahlte seit April 2020 100 US-Dollar pro Monat an eine Mehrzahl von Haushalten des Inselstaats aus und hat im November 2020 damit begonnen, Warenkörbe an Bedürftige zu verteilen.

Governance

Populisten an der Macht: Die schlechteste aller Welten?

Diese sozialpolitischen Maßnahmen belegen, dass Regierungshandeln gerade in Krisenzeiten einen spürbaren Unterschied machen kann. Dabei kommt es vor allem auf die Gestaltungsfähigkeit an. In diesem Kriterium des BTI zeigt sich: Regierungen mit Stärken bei der Priorisierung, Implementierung und beim adaptiven Lernen waren recht erfolgreich darin, die Effekte des sich verlangsamenden Wirtschaftswachstums zu begrenzen. Taiwan konnte das Wachstum seines BIP sogar steigern. Regierungen mit schwacher Gestaltungsfähigkeit wie Indien und den Philippinen konnten dem verhältnismäßig wenig entgegensetzen.

Ein Zusammenhang zeigt sich auch zwischen der Gestaltungsfähigkeit und der Fähigkeit, die Ausbreitung des Virus einzudämmen („Transmissionsmanagement“). Bei allen notwendigen Einschränkungen hinsichtlich der Kausalität zeigt sich ein recht deutlicher positiver Zusammenhang. Besonders erfolgreich war Singapur, besonders schlecht Kambodscha.

Grundsätzlich zeigt sich überdies ein klarer Zusammenhang zwischen dem Demokratie-Status eines Landes und der Gestaltungsfähigkeit seiner Regierung: je demokratischer, desto besser. Drei Autokratien stechen hier jedoch als Ausnahmen heraus: China, Singapur und Vietnam zeigen trotz eines geringen Demokratieniveaus eine große bis sehr große Fähigkeit zur staatlichen Gestaltung und Steuerung. Trotz aller Schwächen – wie die verzögerte Reaktion der chinesischen Regierung in den ersten Wochen der Pandemie oder die Vernachlässigung der Gefahr lokaler Infektionen unter ausländischen Arbeitskräften in Singapur – haben die Regierungen dieser Länder bis zum Januar 2021 ein erfolgreiches Pandemiemanagement an den Tag gelegt. Auch ansonsten weisen sie eine hohe Bereitschaft und Fähigkeit zur inklusiven Bereitstellung von öffentlichen Gütern wie Bildung, Gesundheit, Entwicklung und öffentlicher Sicherheit vor.

Klar bleibt aber auch: All dies geschieht unter dem Imperativ des Systemerhalts und schließt die mehr (China, Vietnam) oder weniger (Singapur) repressive Erzwingung von Folgebereitschaft ein. In allen drei Staaten zeigen sich zudem die für Autokratien charakteristischen Defizite im Bereich der Konsensbildung und – mit Ausnahme von Singapur – der effizienten Ressourcennutzung, Korruptionsbekämpfung und Politikkoordinierung.

Zugleich hat die Pandemie sehr deutlich gemacht, dass eine von Populisten regierte Demokratie vielleicht die schlechteste aller möglichen Welten ist. Die für deren Politik charakteristische Abneigung gegen Expertise und „etablierte“ Autoritäten stellte in Indien, Indonesien, den Philippinen und Sri Lanka das eigene Machtkalkül über das gesundheitliche Wohl der Gesellschaft. Die Folge waren inkohärent und ohne angemessene Beteiligung von Gesundheitsexpert:innen und Zivilgesellschaft gestaltete, überhastet oder verspätet implementierte, widersprüchlich kommunizierte und in ihrer Wirkung problematische Politiken. Zudem zeigt sich in diesen Ländern wie auch in Malaysia eine höchst bedenkliche Neigung zur Instrumentalisierung der Krise, um Politiken durchzusetzen, die schon länger auf der Agenda standen, zuvor aber am Widerstand von institutionellen oder gesellschaftlichen Gegenkräften scheiterten. Damit jedoch geht ein, wenn nicht der charakteristische Vorteil demokratischen Regierens verloren: die Fähigkeit zur Konsensbildung.

Ausblick

Zwischen Scheitern und Stärke

Die Corona-Pandemie wird in Asien und Ozeanien das beherrschende Thema bleiben – allein schon aufgrund von infektiöseren Virusvarianten und einer zumindest bis zum Sommer 2021 vielerorts schleppenden Impfkampagne. Große Probleme gibt es auch unabhängig von der Pandemie. Am 1. Februar 2021, einen Tag nach Ende des Berichtszeitraums des BTI 2022, beendete der Putsch gegen die gewählte Regierung von Staatsrätin Aung San Suu Kyi in Myanmar das 2011 eingeleitete Experiment einer vom Militär gesteuerten Liberalisierung. Die humanitären Kosten sind dramatisch. Und in Afghanistan symbolisierte die Machtübernahme durch die Taliban das Scheitern westlicher Unterstützung, das höchst wahrscheinlich in einer humanitären Katastrophe enden wird.

In sich konsolidierenden Demokratien wie Südkorea und Taiwan, wo die Pandemiepolitik stark auf freiwilliger Folgebereitschaft, transparenter Kommunikation und sozialer Responsivität beruht, scheint die Rolle zivilgesellschaftlicher Akteur:innen als Korrektiv staatlichen Handelns zuzunehmen. Politische und ökonomische „Vorerkrankungen“ haben andere Gesellschaften in Asien und Ozeanien stark geschwächt. Insbesondere in Bangladesch, Indien und Nepal zeichnet sich eine massive Zunahme der Armut ab.

Auch für autokratische Systeme ist die Pandemie ein Stressfaktor. Bisher gibt es jedoch kaum Anzeichen dafür, dass deren Machtanspruch ernsthaft dadurch gefährdet wäre. Tatsächlich scheinen sich Autokratien auf die Pandemie in einer Weise eingestellt zu haben, die zumindest kurzfristig ihre Legitimität und die Funktionsfähigkeit ihrer Herrschaftsmechanismen stützt, wenn nicht sogar noch stärkt. Neue Technologien eröffnen Ländern wie China oder Pakistan dabei neue Überwachungsmöglichkeiten. Eine „Versicherheitlichung“ ist auch in den Philippinen und Sri Lanka zu konstatieren, wo die Rolle des Militärs deutlich zugenommen hat.