Jenseits der ausgetretenen Pfade

Die Corona-Pandemie hat Lateinamerika und die Karibik so hart getroffen wie keine andere Weltregion und alle bekannten Strukturprobleme schonungslos offengelegt. Sie traf auf eine Region, die ohnehin durch massive Proteste gegen eingefahrene Politiken in Aufruhr war. Damit erscheinen die bisherigen Entwicklungsparadigmen – hier das neoliberale, dort das linkspopulistische – nicht länger tragfähig. Welchen Entwicklungspfad die zum Teil hochgradig polarisierten Länder nach dem Schock einschlagen, ist allerdings offen.

Der seit langem gewachsene Unmut über drastische soziale Schieflagen gipfelte 2019 insbesondere in Chile, Ecuador, Kolumbien und Panama in massiven und teils gewaltsamen Protestwellen gegen Regierungen und politische Eliten. Diese hatten (zu) lange an etablierten Modellen der Wirtschafts- und Sozialordnung festgehalten, ihre Wohlstandsversprechen aber immer weniger einhalten können. Die Corona-Pandemie und ihre Folgen befestigten diese politische Kluft und mündeten in offenem Dissens über Wege aus der akuten Krisensituation. Es scheint, dass die beiden wirtschafts- und sozialpolitischen Modelle, die die Entwicklung der Region lange Zeit geprägt haben, zumindest in ihrer jetzigen Form ausgereizt sind: sowohl das „neoliberale“ Paradigma, für das Chile als Chiffre stand, als auch der linkspopulistische „Bolivarismus“ wie in Venezuela.

Die bekannten ökonomischen Strukturschwächen Lateinamerikas – extreme Ungleichheit, mangelnde wirtschaftliche Produktivität, zerklüftete Sozialsysteme – hat die Corona-Pandemie wie in einem Brennglas gebündelt offengelegt. Der im BTI 2022 erreichte Tiefstand ist aber das Ergebnis einer kontinuierlichen Abwärtsbewegung über mehr als ein Jahrzehnt hinweg. Die schwindende Fähigkeit, glaubhafte Problemlösungsstrategien zu entwickeln, spiegelt sich auch in den Governance-Werten der Region. Auch bei der Pandemiebekämpfung kann kaum einer Regierung ein durchgängig solides Krisenmanagement bescheinigt werden, obwohl nur wenige so desolat reagierten wie Brasiliens Regierung unter Präsident Jair Bolsonaro oder Nicaraguas Regime unter Präsident Daniel Ortega.

Politische Transformation

Neue Frontstellungen

Chile ist zum markantesten Beispiel der akuten Repräsentationskrise geworden. Dass sich die Revolte im Oktober 2019 an einem scheinbar marginalen Aspekt – der Erhöhung der Metro-Tarife in Gran Santiago um umgerechnet etwa 3 Eurocent – entzündete, wirft ein bezeichnendes Licht auf die Tiefe der sozialen und politischen Verwerfungen. Chiles politische Eliten verkannten die abgrundtiefe Entfremdung großer Teile der Bevölkerung. Die sukzessive Erosion des Parteiensystems (-3 Punkte seit dem BTI 2010), die Auskunft über diese Kluft gibt, hat sich im Zuge der Wahlen zur Verfassunggebenden Versammlung im Mai 2021 weiter vertieft.

Die eigentliche Bedeutung der chilenischen Ereignisse liegt indes darin, dass hier der „neoliberale“ Modellfall von der Geschichte überholt worden ist. Während sich Chile allerdings in geordneten Bahnen auf eine neue Verfassung zubewegt, verfügen die meisten anderen Demokratien in Lateinamerika über nur begrenzte Fähigkeiten zur Kanalisierung solch grundlegender Konflikte. Abgesehen von den ohnehin stark polarisierten Ländern wie Argentinien, Brasilien oder Mexiko sahen sich weitere scheinbar stabile Regierungen Protesten ausgesetzt, die von teils massiver Gewalt begleitet waren und zu Politikwechseln führten. So bildete sich in Kolumbien eine breite Protestbewegung, die für das jahrzehntelang unter einem Guerrilla-Krieg leidende Land in einer gänzlich anderen Frontstellung mündete: Staat gegen protestierende Bürger:innen und umgekehrt. Im April 2021 zwangen die Proteste die Regierung zur Rücknahme einer Steuerreform.

In Ecuador kam es 2019 zu breiten, von Todesfällen überschatteten Protesten, die den damaligen Präsidenten Lenín Moreno zwangen, eine Kürzung von Benzin-Subventionen zurückzunehmen. In Peru mündeten die Konflikte zwischen Exekutive und Kongress in der Amtsenthebung von Präsident Martín Vizcarra im November 2020, gefolgt von Massenprotesten gegen korrupte politische Eliten. Die im Zuge der Wahlen 2021 sich zuspitzenden Konflikte zwischen dem auf Lima zentrierten „offiziellen“ Peru und dem ruralen und indigenen Perú profundo legten zudem die Kluft zwischen beiden offen und harren seit der Amtsübernahme des linksorientierten Präsidenten Pedro Castillo einer Lösung. In Panama ist es insbesondere die frustrierte Jugend, die in einem von horrender Korruption und Ungleichheit geprägten System wenig Zukunftschancen sieht und teils anti-systemische Haltungen entwickelt. Im gespaltenen Bolivien änderten weder der erzwungene Rücktritt von Evo Morales noch das spätere Comeback seiner Partei MAS etwas an der Lagerbildung.

Bei den drei Schwergewichten der Region vermischt sich Polarisierung mit einem populistisch motivierten Demokratieabbau: In Argentinien (-0,45 Punkte) nutzt Ex-Präsidentin Cristina Fernández de Kirchner ihre eigentliche Nebenrolle als Vize-Präsidentin geschickt, um nach dem Wahlsieg des Peronismus 2019 ihre Standpunkte rigoros durchzusetzen – auch auf Kosten des Rechtsstaats, der sie wegen Korruption im Blick hat. Brasilien (- 0,35) erlebte unter Präsident Bolsonaro die befürchtete Aushöhlung der Demokratie sowie eine Welle von hate speech, Diskriminierung, Menschenrechtsverletzungen sowie Angriffen auf Presse und Justiz. Mexiko schließlich weist nominell zwar nur geringe Verluste auf, doch –0,10 Punkte reichen für die Abstufung zur „stark defekten“ Demokratie. Präsident Andrés Manuel López Obrador, dem eine „vierte Transformation“ Mexikos vorschwebt, misstraut – nicht ganz grundlos – den etablierten Institutionen, schwächt aber die ohnehin angeschlagenen Kontrollinstanzen des Rechtsstaats mit seiner populistischen Strategie weiter. 

Wirtschaftliche Transformation

Wirtschaftliche Rezession trifft sozialpolitische Stagnation

Waren die Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die politische Transformation eher indirekt, so waren sie umso direkter für Lateinamerikas wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Mitte 2021 verzeichnete die Region mehr als 1,26 Millionen Todesfälle, 32 % der weltweiten Fälle bei einem Bevölkerungsanteil von 8,4 %. Hinzu kommt der massive Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um durchschnittlich 7% im Jahr 2020. Doch Lateinamerikas Volkswirtschaften büßen, bei einer sehr großen regionalen Bandbreite, schon seit mehr als einem Jahrzehnt an Leistungsstärke ein, und mit dem damit drohenden sozialen Abstieg ist auch eine Ursache der Protestwellen benannt. Das Entwicklungsmodell einer passiven Integration in die Weltwirtschaft ist weitgehend erschöpft.

Denn die Corona-Rezession wie auch die erwartete Erholung vollziehen sich unter unverändert abträglichen Rahmenbedingungen: Von Mexiko bis Brasilien befinden sich die Länder in der middle income trap, fast alle setzen auf ein ressourcengetriebenes Wachstum, das von billigen Arbeitskräften und Kapital abhängig ist, während Schritte zu mehr Produktivität und Innovation nur punktuell vorhanden sind. Unter anderen Vorzeichen trifft dies auch auf Kuba zu, wo die Regierung Díaz-Canel zwar eine einschneidende Reform angestoßen hat, die aber möglicherweise zu spät kommt, um größere Umbrüche zu vermeiden.

In den letzten zwei Jahren zählten Argentinien (-0,68) und Panama (-0,46) zu den Ländern mit den größten Einbußen. Während Panama aufgrund seiner internationalen Vernetzung und der Rolle des Panama-Kanals besonders deutlich unter den Pandemie-Effekten zu leiden hatte, wirkten sich diese in Argentinien auf dem Sockel einer Dauerkrise verschärfend aus. Beständig am Rande des Staatsbankrotts wankend und ohne Aussicht auf Kreditwürdigkeit, blockierte sich die Regierung selbst durch den Dissens ihrer Flügel über die Wirtschafts- und Finanzpolitik und stolperte so in das Wahljahr 2021. Auch im längerfristigen Trend seit dem BTI 2008 ist Argentinien einer der großen Verlierer, zusammen mit Mexiko (beide -1,07) und Brasilien (-1,25). Übertroffen wird dies lediglich von Venezuela (-2,43) und Kuba (-1,46).

Diese Entwicklungen sind nicht ohne Auswirkungen auf das sozioökonomische Entwicklungsniveau geblieben. Vom Hoch im BTI 2010 (5,14) ist der Durchschnittswert nunmehr auf 4,57 gesunken. Ein Teufelskreis zeichnet sich ab, in dem die vielfältigen Ungleichheitsmuster die Entfaltungspotentiale weiter Kreise der Bevölkerung einschränken und so das Wachstumspotential dämpfen, was wiederum die Ungleichheit zementiert. Nach neuen Weichenstellungen verlangen auch die Entwicklungen der Fiskalstabilität (durchschnittlich -1,48 Punkte seit dem BTI 2012) sowie die sozialstaatlichen Arrangements, die trotz einiger Anstrengungen weithin auf eher niedrigem Niveau stagnieren. Selbst in Ländern wie Chile bestehen immense soziale Defizite. Immerhin konnten in manchen Ländern existierende Armutsprogramme als Vehikel für Hilfsmaßnahmen genutzt werden, wie etwa in der Dominikanischen Republik oder in Brasilien, wo das in Lula-Zeiten eingerichtete Sozialprogramm Bolsa Família vergleichsweise gut funktionierte.

Governance

Bad Governance

Auch die Governance-Qualität ist in Lateinamerika und Karibik im Durchschnitt erneut gesunken, wobei der aktuelle Abschwung deutlicher auf das Konto der Demokratien geht, und hier insbesondere auf Brasilien, El Salvador und Argentinien. In Brasilien hat Präsident Bolsonaro die seit 2013 deutlich anwachsende Links-Rechts-Spaltung weiter vertieft. Entsprechend sind es insbesondere die auf Konsens und Kooperation bezogenen Governance-Elemente, die weiter geschwächt worden sind. Zudem litt auch die Glaubwürdigkeit, der die Regierung unter anderem mit ihrem Isolationismus, ihrer desaströsen Umweltpolitik und dem katastrophalen Pandemie-Management beträchtlichen Schaden zugefügt hat.

Unter politisch anderen Vorzeichen finden sich populistisch-autoritäre Muster seit 2019 auch in El Salvador. Die einfachen Botschaften des gewählten Präsidenten Nayib Bukele – ehrgeizige staatliche Infrastrukturmaßnahmen, bessere Korruptionsbekämpfung und jugendlicher Enthusiasmus – wurden durch den kreativen Einsatz sozialer Medien verbreitet, der auch seinen Regierungsstil prägte, zusammen mit Impulsivität und einer Geringschätzung für verfassungsmäßige Verfahren und etablierte Parteien. Entsprechend sind es auch hier die reduzierten Konsenselemente, die zusammen mit unklarer Prioritätensetzung und mangelnder Regierungsorganisation die Governance schwächten (-0,91).

In Argentinien (-0,58) ist nach dem polarisierten Wahlkampf 2019 und dem Zurückschwingen des Pendels zu den Peronisten erneut deutlich geworden, dass grundlegende Übereinkünfte eine Schimäre sind. Insbesondere die unversöhnliche Haltung der „kirchneristas“ von Vizepräsidentin Fernández de Kirchner treibt einen Keil nicht nur zwischen Peronisten und Nicht-Peronisten, sondern auch zwischen die peronistischen Fraktionen. Dies zog neben der Steuerungskapazität und der Politikkoordination insbesondere auch den Kampf gegen Korruption in Mitleidenschaft, in dem die selber korruptionsverdächtige Vizepräsidentin eine ganz eigene Rolle spielt.

Positiv hingegen sind Uruguay, Chile und Costa Rica hervorzuheben, die im BTI-Gesamtranking die Ränge 2, 4 und 5 belegen. In allen drei Ländern bezeugt dies das Vorhandensein gewachsener Governance-Strukturen, auch wenn im Fall Chiles Unsicherheiten über die weitere politische Entwicklung existieren. Das Beispiel Uruguay hingegen zeigt, dass ein Regierungswechsel von der linken Frente Amplio zur konservativen Regierung Lacalle Pou keinen Bruch nach sich ziehen muss, wie dies in den meisten anderen Ländern der Fall ist. In Costa Rica wiederum konnte die Regierung von Präsident Carlos Alvarado wichtige Ziele wie die seit langem notwendigen Reformen für eine nachhaltige Finanzpolitik umsetzen. 

In der Dominikanischen Republik war insbesondere die Reaktion auf die Pandemie beachtlich – sowohl unter Präsident Danilo Medina wie unter Präsident Luis Abinader, der inmitten der Krise im August 2020 die Amtsgeschäfte übernahm. Insgesamt kam das Land mit einer umsichtigen Politik sowie gestaffelten und gut koordinierten Reaktionsplänen bis hin zur Beschaffung von Impfstoffen bis dato relativ glimpflich durch die Krise.

Ausblick

Gesucht: Inklusion, Rechtsstaat, Konsensbildung

Lateinamerika steht an einem Scheideweg, doch anders als in den 1980er und 1990er Jahren gibt keine Blaupause die Richtung vor wie damals das neoliberale Skript, das seinerzeit als alternativlos galt – es aber nicht wirklich war, wie das Beispiel Uruguay zeigt. Post-neoliberale Arrangements dürften jedenfalls ohne eine breitere Inklusion als bisher kaum zustande kommen. Reformvorhaben wie die Eindämmung des informellen Sektors, der Aus- bzw. Umbau der zumeist zerklüfteten Bildungs- und Gesundheitssektoren sowie Anreize zu politischer Partizipation und repräsentativeren Meinungs- und Willensbildungsprozessen – wie etwa die in Peru initiierte Reform der Parteiengesetzgebung – sind nicht gerade neue, aber notwendige Meilensteine auf diesem Weg.

Dies gilt – wie vom BTI stets betont – auch für die Achillesferse der lateinamerikanischen Demokratien: den Rechtsstaat und vice versa die Eliminierung von Korruption und Klientelismus. Umgekehrt dürften die „postsozialistischen“ Arrangements kaum um eine Ausweitung des Marktwettbewerbs herumkommen, wie dies jüngst Kuba anzuvisieren scheint. Für einen Pfadwechsel bedarf es in jedem Fall außerordentlicher Governance-Kapazitäten, die eine hohe Lernfähigkeit und eine nicht minder hohe Fähigkeit zur Konsensbildung erfordern.

Vergleichsweise günstig stehen die Chancen für die Länder, die von Gewalt begleitete Krisen erfahren haben (ob trotz oder wegen der Gewalterfahrung, wäre eine eigene Debatte wert). Neben Chile steht diese Chance Ecuador, Kolumbien, Panama und Peru (noch) offen. Die Dominikanische Republik und Paraguay wären zwei weitere Kandidaten, obwohl sie profunde gesellschaftliche Bruchlinien aufweisen. Wenig aussichtsreich ist zurzeit ein neuer Weg hingegen überall dort, wo starke Polarisierung den Konsens erschwert: in Argentinien, Bolivien, Brasilien und Mexiko.