Die Demokratie verliert weiter an Boden

Seit über einem Jahrzehnt mehren sich die Defizite im südlichen und östlichen Afrika. Die Corona-Pandemie hat diesen Trend verschärft. Die Verwundbarkeit der auf Rohstoffexport und informellem Sektor basierenden Volkswirtschaften liegt offener zutage denn je, und das politische Klima ist zunehmend von Polarisierung, Illiberalität und wachsender innerstaatlicher Konfliktintensität geprägt. Im östlichen Afrika findet sich erstmalig keine einzige Demokratie mehr. 

Eine illiberale und ökonomisch gefährliche Abwärtsentwicklung hatte im südlichen und östlichen Afrika schon länger eingesetzt. Der Trend bei der politischen Transformation ist seit 2008 kontinuierlich negativ, die wirtschaftliche Entwicklung hat sich seit 2006 nicht verbessert, und im Governance-Bereich zeichnet sich seit 2010 eine Verschlechterung ab. Im BTI 2022 ergeben sich nun in allen drei Untersuchungsdimensionen neue Tiefststände.

Besonders eindrücklich wird dies mit Blick auf die politischen Entwicklungen in Ostafrika: Tansania hat unter dem im März 2021 überraschend verstorbenen Präsidenten John Magufuli eine starke Regression erlebt und wird nun ebenso als Autokratie geführt wie die vorherigen Demokratien Sambia und Madagaskar. Auch die Hoffnungen auf einen Neuanfang in Äthiopien haben sich zerschlagen. In Ostafrika findet sich damit erstmalig seit Beginn der Erhebung keine einzige Demokratie mehr. Deutliche Rückschritte sind auch im südlichen Afrika zu verzeichnen. Der von 5,98 im BTI 2008 auf 4,79 Punkte gesunkene Durchschnittswert der politischen Transformation im südlichen und östlichen Afrika kennzeichnet eine signifikante Erosion von Beteiligungsrechten und Rechtsstaatlichkeit in der ganzen Region.

Im Bereich der wirtschaftlichen Transformation besteht aktuell ebenfalls wenig Raum für Hoffnung. Die größten Einbrüche verzeichnen die stark von nur wenigen Exportgütern abhängigen Staaten Botswana und Sambia, doch auch anderswo hat die Corona-Pandemie strukturelle Probleme verschärft: Es fehlt sowohl an Wachstumsimpulsen wie auch an sozialen Sicherungssystemen.

Auch im Governance-Bereich ist ein lediglich leichter, aber dennoch bedeutsamer Rückgang zu verzeichnen. Zwar gibt es in der großen Mehrheit der Länder kaum Veränderungen im Bereich der Konsensbildung, doch die innerstaatliche Konfliktintensität steigt, während die Fähigkeit oder der Wille, Reformprozesse zu steuern und politische Prioritäten umzusetzen, schwindet.

 

Politische Transformation

Abkehr von demokratischen Spielregeln

Die Muster des demokratischen Rückschritts ähneln sich. Sie zeigen sich vor allem in einer schrittweisen Erosion demokratischer Institutionen und in grobem Wahlbetrug. So waren die Wahlen in Burundi und Mosambik von Unregelmäßigkeiten und Manipulationen geprägt, in Tansania und Uganda kam es zusätzlich zu Polizeigewalt gegenüber Oppositionskandidat:innen, Versammlungsverboten sowie zu Fälschungen bei der Wählerregistrierung und Stimmabgabe. In Uganda, wo sich Präsident Yoweri Museveni im Januar 2021 seine sechste Amtszeit sicherte, wurde während der Wahl der Zugang zum Internet und den sozialen Medien blockiert. In Tansania verbot Präsident Magufuli schon 2016 alle politischen Kundgebungen bis zur nächsten Präsidentschaftswahl mit der Begründung, es sei an der Zeit, dass sich die Gesellschaft auf die Entwicklung des Landes und weniger auf die Politik konzentriere. Die trotz der Corona-Pandemie im Herbst 2020 abgehaltenen Wahlen gewannen er und seine Partei deutlich. Die politischen Rückschritte im Land waren von einer sukzessiven Aushöhlung der Gewaltenteilung geprägt. So regierten Magufuli und andere Vertreter der Exekutive zunehmend mit Verordnungen und umgingen damit gezielt bestehende formale Verfahren der Gesetzgebung. Zusätzlich hat die Regierung 2020 de facto die Kontrolle über die Anwaltskammer übernommen. Eine ähnliche Personalisierung der Macht ist auch in Madagaskar zu beobachten. Dort gab ein 2019 verabschiedetes Gesetz dem Präsidenten das Recht, per Dekret zu regieren. Während es zwischenzeitlich formal aufgehoben wurde, besteht diese Regierungspraxis fort.

In Sambia bereitet vor allem die Aushöhlung der justiziellen Unabhängigkeit Sorgen. Die Mitglieder der Kommission, die die Richter im Land beruft, werden seit einigen Jahren von der Exekutive ernannt. Als Folge ihrer Einflussnahme, gehen Gerichte nur selten gegen Vertreter:innen der Exekutive vor – wenig verwunderlich, dass das öffentliche Ansehen der Justiz schwer beschädigt ist. Bei der Bedrohung der Presse- und Meinungsfreiheit sowie der Einengung des öffentlichen Raums ist erneut Tansania ein besonders unrühmliches Beispiel – freilich nur eines, denn vielerorts diente die Pandemie Regierungen als Vorwand, um den Einfluss regimekritischer Medien einzuschränken und Oppositionelle zu verhaften.

Eine Abnahme der Demokratiequalität ist auch in den Demokratien des südlichen Afrikas zu konstatieren. Dennoch gibt es hier mehr Lichtblicke. Die Wahlen in Malawi, Mauritius und Namibia verliefen vergleichsweise frei und fair und die Zustimmung zu den Normen und Verfahren der Demokratie besteht in den demokratisch regierten Ländern nahezu unverändert fort. In der Bevölkerung von Mauritius und Botswana ist die Unterstützung der Demokratie besonders groß und auch in Namibia bleibt die Zustimmung zu dieser Regierungsform hoch. Dabei zeigt sich teilweise eine Diskrepanz zwischen diesen positiven Werten auf der einen Seite und der Zufriedenheit der Menschen mit der aktuellen Performanz der demokratischen Institutionen sowie dem gewählten politischen Führungspersonal. Hier fallen die Bewertungen der Bevölkerung kritischer aus. So erfährt in Malawi die Demokratie als Regierungsform große Unterstützung, während rund zwei Drittel der Bevölkerung mit der Leistung der politischen Institutionen unzufrieden sind. Insgesamt bleibt die Zustimmung zur Demokratie in diesen Ländern jedoch stabil. Lediglich in Lesotho verschlechtert sich der Gesamtwert um einen Punkt.

Wirtschaftliche Transformation

Der zähe Kampf für reguläre Märkte

Starke ökonomische Einbußen musste vor allem Botswana hinnehmen. Grenzschließungen und Handelsunterbrechungen ließen 2020 und 2021 den internationalen Absatzmarkt für Diamanten einbrechen. Der Diamantsektor bildet das Rückgrat der Volkswirtschaft und macht geschätzt knapp 35% der Wirtschaftsleistung aus. Auch Angola und Sambia, ebenfalls Rohstoffexporteure, spüren die Krise besonders stark. Der Verfall der Rohstoffpreise macht Angolas Wirtschaft allerdings schon seit Jahren zu schaffen, seit 2015 ist das Wirtschaftswachstum stetig negativ. In Südafrika sind die offiziellen Arbeitslosenzahlen laut IWF auf 29,2% gestiegen – freilich nicht nur als Resultat der Pandemie, sondern einer Kombination aus langjähriger finanzieller Misswirtschaft und Korruption, insbesondere unter Ex-Präsident Jacob Zuma. Tansania dagegen konnte Einbrüche im Tourismussektor mit Hilfe des gestiegenen Goldpreises kompensieren. Das BIP Wachstum sank dort laut der Weltbank lediglich von rund 6% im Jahr 2019 auf 2% im Jahr 2020.

Strukturell bleibt der riesige informelle Sektor und die damit verbundene steigende Ungleichheit das große ungelöste Problem der Region. Hinzu kommt das Bevölkerungswachstum: Nach Angaben der Weltbank von Ende 2020 leben im südlichen und östlichen Afrika heute über 528 Millionen Menschen – eine Steigerung um 77% seit 2009. Dabei ist es vor allem die junge Generation, die kaum Zugang zum regulären Arbeitsmarkt findet. Die weitere Ausdehnung des informellen Sektors beeinträchtigt das Wirtschaftswachstum und verschärft die bestehende Ungleichheit.

Ein Schlüsselfaktor zur Überwindung der Informalität ist Bildung. Doch die Bilanz hier ist ganz überwiegend negativ: Zwar besuchten im aktuellen Erhebungszeitraum beispielsweise in Kenia fast 100% aller Kinder im Grundschulalter eine primäre Bildungseinrichtung. Der hohen Einschulungsquote stehen jedoch ein Qualitätsverlust beim Unterricht, ein Mangel an Materialien und eine unzureichende Infrastruktur gegenüber. Der schlechte Zugang zu Schulen im ländlichen Raum bleibt insgesamt eine Schwachstelle im Bildungsbereich in vielen Ländern der Region, hinzu kommt ein Mangel an Lehrkräften. Auch der Zugang zu weiterführenden Schulen und Universitäten bleibt ungleich verteilt – sowohl hinsichtlich der Geschlechter als auch der sozialen Situation. Das südliche Afrika zählt zu den Regionen mit der größten Chancenungleichheit weltweit. Schulschließungen und Distanzunterricht während der COVID-19-Pandemie drohen nun, die wenigen, punktuell erreichten Verbesserungen im Bildungssektor zunichte zu machen.

Die Schieflage der sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse zu Gunsten staatlicher Investitionen in prestigeträchtige Großprojekte setzt sich in der gesamten Region seit mehr als einer Dekade fort. Ein enger Infrastrukturfokus auf Straßen und Transport untergräbt gleichzeitig einen ganzheitlicheren Entwicklungsansatz. Derweil hat die Schuldenlast nahezu aller Staaten der Region bedrohliche Höhen angenommen. In allen Ländern des südlichen und östlichen Afrikas mit Ausnahme Tansanias spricht der IWF von einer Schuldenkrise. Die Lage in Mosambik, Simbabwe und Somalia stuft er als besonders problematisch ein. Ebenso besorgniserregend ist die ansteigende Inflationsrate, die im Jahr 2020 im regionalen Durchschnitt 14,5% erreichte.

Governance

Vom Nobelpreis zum Bürgerkrieg

Wenn es einen Namen gab, mit dem sich in der Region Hoffnungen auf einen politischen Neuanfang verbanden, dann war es wohl der von Abiy Ahmed. 2018 zum Ministerpräsidenten Äthiopiens gewählt, erhielt er im folgenden Jahr für seine Initiative zur Lösung des Grenzkonflikts mit Eritrea den Friedensnobelpreis. Rückblickend muss man hier von verfrühten Vorschusslorbeeren sprechen. So fällt eine Bilanz des Konfliktmanagements der Abiy-Regierung verheerend aus. Zur Unterdrückung unliebiger Teile der Bevölkerung nutzt sie die gleichen Methoden wie ihre Vorgänger– dazu zählen die Verhaftung lokaler Anführer und die Anwendung tödlicher Gewalt. Seit dem Einmarsch der Sicherheitskräfte in der Region Tigray im November 2020 herrscht dort ein Bürgerkrieg und wieder aufgeflammte ethnische Konflikte im Land führten zur Vertreibung hunderttausender Menschen.

Nach absoluten Zahlen ist Äthiopien das Land in der Region, das sich im Governance-Index am stärksten verschlechtert hat (-0,70 Punkte). Vier weitere Länder rutschen eine Kategorie ab: In Simbabwe führte eine zunehmende Militarisierung des Staates zu einer verstärkten Zentralisierung von Entscheidungsmacht. Diese beraubte die wenigen reformwilligen Akteure in der Regierungspartei ihrer Möglichkeiten, um auf politischen Wandel hinzuwirken. Die Herabstufung Botswanas von einer „sehr guten“ zu einer „guten“ Governance ist unter anderem auf Effektivitätseinbußen bei der Korruptionsbekämpfung zurückzuführen. Die Unabhängigkeit und Integrität der Antikorruptionsbehörde DCEC wurde auch dadurch beeinträchtigt, dass der Präsident wiederholt in deren Arbeit eingriff und seit April 2018 drei Mal den Generaldirektor austauschte. In Mosambik und Sambia bewertet der BTI das Transformationsmanagement nur noch als „schwach“. In Sambia ist diese negative Entwicklung von Verschlechterungen in mehreren Bereichen getrieben. Dazu zählen unter anderem die Ressourceneffizienz, verschiedene Aspekte der Steuerungsfähigkeit und die Korruptionsbekämpfung.

Angola konnte als einziges Land der Region seine Governanceleistung verbessern. Präsident João Lourenço hat im Erhebungszeitraum Reformprozesse angestoßen, um die internationale Gemeinschaft und Geber wieder für das Land zu interessieren. Dazu gehören eine Umstrukturierung der Governance des Ölsektors.

Die drei Autokratien Dschibuti, Ruanda und Tansania setzen recht erfolgreich ihre strategischen Prioritäten um. Dschibuti will mit Reformen ausländische Investitionen anlocken, vor allem in die Infrastruktur und den Hafen. Ruanda baut seinen Bildungs- und Gesundheitssektor mit beträchtlicher internationaler Unterstützung weiter aus, allerdings stockt die Reform des landwirtschaftlichen Sektors. Tansania erreichte unter Präsident Magufuli Verbesserungen der Infrastruktur, etwa beim Ausbau der Straßen, der Ausstattung von Schulen und Krankenhäusern oder der Zuverlässigkeit der Stromversorgung.

In fünf der sechs verbliebenen Demokratien gelingt es der politischen Führung, einen breiten Konsens mit anderen gesellschaftlichen Akteuren herzustellen, ohne Reformziele aufzugeben. Selbst in Lesotho, dessen Konsensfähigkeit weniger stark ausgeprägt ist, gibt es vorsichtige Anzeichen für positiven Wandel. Die Einrichtung einer Nationalen Reformbehörde, die die Umsetzung des Entwicklungsplans überwachen soll, könnte dazu beitragen, die bislang wenig überzeugende Umsetzung von Reformvorhaben zu verbessern.

Auch mit Blick auf die regionale Zusammenarbeit hat Lesotho seine Bemühungen fortgesetzt und mit seinem Nachbarn Südafrika ein Abkommen unterzeichnet, um einen schnelleren Grenzverkehr von Geschäftsleuten zu ermöglichen. Generell funktioniert die regionale Kooperation im südlichen Afrika unverändert gut, auch wenn die Beziehungen Mosambiks zu Südafrika und Tansania zuletzt angespannter waren. Im Gegensatz dazu war die regionale Zusammenarbeit in Ostafrika von Turbulenzen geprägt. 2019 eskalierten die Spannungen zwischen Uganda und Ruanda, auch die ugandischen Handelsbeziehungen mit Kenia verschlechterten sich.

Ausblick

Fragile Perspektiven

Insgesamt gibt es also nur wenig hoffnungsvolle Aussichten. In Botswana hat sich Präsident Mokgweetsi Masisi bisher als genauso polarisierendend und wenig kompromissbereit erwiesen wie der bis 2018 amtierende Ian Khama. In Südafrika erschienen die politischen Institutionen bislang robust. Die Festnahme Jacob Zumas im Juli 2021 sehen viele als Beleg für die Funktionsfähigkeit des Rechtsstaats. Die offensichtlich orchestrierten Plünderungen direkt im Anschluss an die Verhaftung des Ex-Präsidenten zeigen indes, wie weit sein Einfluss und der seiner Verbündeten reicht und welchen Umfang Korruption und „state capture“, die Vereinnahmung staatlicher Institutionen durch mächtige Interessengruppen, nach wie vor haben.

In Kenia bleibt die Lage fragil. Nach dem Untersuchungszeitraum begann der Wettstreit um die Nachfolge Präsident Uhuru Kenyattas. Schon zuvor mehrten sich die Zeichen dafür, dass dieser mit seinem Versprechen brechen würde, Vizepräsident William Ruto als Präsidentschaftskandidaten zu unterstützen. Die Gefahr von ethnischen Spannungen und Polizeigewalt wächst. Umgekehrt wachsen in Tansania die Chancen für einen Neuanfang unter der vormaligen Vizepräsidentin und jetzigen Präsidentin Samia Suluhu Hassan. In Sambia ermutigt der deutliche Wahlsieg des Oppositionskandidaten Hakainde Hichilema im August 2021 die demokratischen Kräfte im Land, sich auch weiterhin den Autokratisierungstendenzen entgegenzustellen und ist ein echtes Mandat für Veränderung.

Die große und schwierige Aufgabe in der Post-Corona-Zeit besteht nun darin, Wirtschaftswachstum zu erzeugen, die Produktivität zu steigern und den formellen Arbeitsmarkt deutlich zu erweitern, um so sozialer Ungleichheit und einer weiteren Ausweitung informeller Beschäftigungsverhältnisse entgegenzutreten. Mehr Investitionen in eine gesunde und gut ausgebildete Bevölkerung sind nötig, um den Millionen junger Menschen, die in den kommenden Jahren auf den Arbeitsmarkt drängen werden, Chancen zu bieten.