Mehrheitlich autokratisch

West- und Zentralafrika haben keine guten Jahre hinter sich. Vier Länder wurden zu Autokratien, die damit die Mehrheit der 22 Länder stellen. Dies spiegelt sich auch in einer schwindenden Governance-Qualität wider, vor allem in Guinea und Mali. Die Corona-Pandemie hat die Region hinsichtlich der Infektionszahlen bislang recht gut überstanden. Doch die sozialen und ökonomischen Folgen könnten schwerwiegend sein.

West- und Zentralafrika zeigt sich als heterogener Raum. Zentralafrika ist dabei noch immer von Gewalt, ölexportierenden Volkswirtschaften und autoritärer Herrschaft geprägt. So schwelen im Osten der Demokratischen Republik Kongo weiterhin gewaltsame Konflikte und in der Zentralafrikanischen Republik eskalierten die Spannungen Ende 2020 erneut bis zum Bürgerkrieg. Der Ressourcenreichtum Zentralafrikas und die damit verbundenen Exporteinnahmen erleichtern es einigen der dienstältesten Präsidenten des Kontinents, ihre Herrschaft zu sichern. Der überraschende Tod von Idriss Déby, Präsident des Tschad, im April 2021 im Alter von 68 Jahren hat diesbezüglich nicht zu einem Wandel geführt. Die Einsetzung von Débys Sohn Mahamat als Interimspräsident missachtete die Nachfolgeregelungen der Verfassung.

Wesentlich mehr Lichtblicke gab es lange Zeit in Westafrika. So galt Benin als Beispiel einer Demokratie, die trotz widriger Ausgangsbedingungen Wurzeln geschlagen hat. Doch diese Errungenschaften sind durch umstrittene Reformen in Gefahr geraten, insbesondere im Bereich des Wahlrechts. Im BTI spiegelt sich dies in einem Rückgang von -0,85 Punkten bei der politischen Transformation und dem schlechtesten gemessenen Wert seit 2006. Noch deutlicher sind die Einbußen im Fall Malis, das nach zwei neuerlichen Militärputschen wieder als gemäßigte Autokratie geführt wird (-1,40 Punkte).

Besser als erwartet hat die Region das erste Jahr der Corona-Pandemie überstanden – auch dank ihres Erfahrungsvorsprungs im Umgang mit Epidemien. Ökonomische Folgen hatte die Pandemie dennoch, und nur wenige Länder verfügen über soziale Sicherungssysteme, die sie etwas abfedern.

Politische Transformation

Der Respekt vor Regeln schwindet

Der Negativtrend bei der politischen Entwicklung ist besonders stark in den vier westafrikanischen Ländern, die zu gemäßigten Autokratien wurden: Côte d’Ivoire, Guinea, Mali und Nigeria. Damit sind nun 13 von 22 Ländern der Region dem autokratischen Spektrum zuzurechnen.

Die Regression zeigt sich dabei zum einen im klassischen Gewand des Militärputschs wie in Mali. Dem Putsch im August 2020 waren Monate an Protesten vorausgegangen. Neben Korruption und Vetternwirtschaft wurde Präsident Ibrahim Boubacar Keïta vor allem vorgeworfen, keine Lösung für die sich zuspitzende Sicherheitskrise zu liefern. Auf Druck der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS übergaben die Putschisten die Macht an eine Übergangsregierung, die neue Wahlen organisieren sollte. Diese wurde aber bereits im Mai 2021 durch einen erneuten Putsch ihrer Macht enthoben.

Zum anderen ist ein schwindender Respekt für demokratische Institutionen und Rechte zu verzeichnen. Beispielhaft für eine Verschlechterung der Qualität von Wahlen sind die Entwicklungen in Benin. Hier erwirkte Präsident Patrice Talon im Vorfeld der Parlamentswahlen 2019 eine Reform des Wahlgesetzes. Diese knüpfte die Zulassung von Parteien und Parteiallianzen zur Wahl an schwer zu erfüllende finanzielle Bedingungen und schuf mit der Einführung einer Zehn-Prozent-Hürde eine hohe Zugangsbarriere für den Einzug ins Parlament. In der zersplitterten Parteienlandschaft Benins bedeutete diese Neuregelung ein kaum zu überwindendes Hindernis für viele Parteien und die Opposition boykottierte die Wahlen daraufhin. Insofern wurde ein Parlament gewählt, das Talon ohne Widerspruch unterstützt und nicht als institutionelles Gegengewicht auftritt. Von den Präsidentschaftswahlen im April 2021 wurden mehrere aussichtsreiche Kandidaten der Opposition ausgeschlossen und Talon gewann seine zweite Amtszeit, obwohl er ursprünglich zugesagt hatte, nur für eine Amtszeit zu regieren. 

In Nigeria enthob Amtsinhaber Muhammadu Buhari wenige Wochen vor dem Urnengang den obersten Bundesrichter seines Amts und ließ die Wahlen kurzfristig um eine Woche verschieben. Buhari gewann die Wahl, sein Herausforderer erkannte das Ergebnis jedoch nicht an. 

Auch die Präsidentschaftswahlen in Côte d’Ivoire und Guinea im Oktober 2020 waren stark umstritten. Im Vordergrund stand dabei die Kontroverse um eine weitere Regel – die präsidentielle Amtszeitbeschränkung. In West- und Zentralafrika haben die meisten Länder in den 1990er Jahren in ihren Verfassungen die Anzahl der Amtszeiten, die ein Präsident regieren darf, auf zwei begrenzt. In Côte d’Ivoire und in Guinea traten die Amtsinhaber Alassane Ouattara und Alpha Condé 2020 für eine dritte Amtszeit an. Die Opposition und Zivilgesellschaft reagierten jeweils mit starken Protesten, die Regierungen begegneten diesen mit Verboten und Gewalt. In Guinea wurden mindestens 36 Demonstrant:innen getötet.

Umgekehrt achteten in Mauretanien und Niger erstmals Amtsinhaber die Beschränkung. In Niger sah Mahamadou Issoufou im Dezember 2020 von einer dritten Kandidatur ab, sein designierter Nachfolger Mohamed Bazoum gewann die Wahl im Februar 2021. Issoufou erhielt daraufhin den Mo-Ibrahim-Preis für herausragende Regierungsleistungen. Der Preis wird nur selten vergeben, eben weil die Respektierung der Amtszeitbeschränkungen eine wichtige Bedingung darstellt. In Mauretanien hatte Mohamed Ould Abdel Aziz bereits bei der Wahl 2019 das Feld seinem Nachfolger Mohamed Ould Ghazouani überlassen – eine beachtliche Entwicklung für eine moderate Autokratie, in der das höchste Amt im Staat bislang stets durch einen Putsch erlangt wurde. Zugleich führt Ould Ghazouani die Tradition in Mauretanien fort, dass das höchste Amt im Staat durch hochrangige Militärs kontrolliert wird. Zudem bleibt abzuwarten, ob Ghazouani sich der gleichen Gefahr aussetzen wird wie der Ex-Präsident, der inzwischen wegen Korruption vor Gericht steht.

Wirtschaftliche Transformation

In der Pandemiezeit ohne soziales Netz

Unmittelbar zu spüren bekamen die Pandemie-Folgen die Volkswirtschaften der Region – und mit ihnen eine Bevölkerung, die weitgehend ohne soziale Absicherung auskommen muss. Besonders in den erdölexportierenden Ländern sank 2020 das Bruttoinlandsprodukt, im Fall der Republik Kongo um 7,9%. Diverser aufgestellte Volkswirtschaften wie Ghana oder Côte d’Ivoire konnten sich dem Abwärtssog dagegen entziehen.

Dass die aggregierten BTI-Daten West- und Zentralafrika insgesamt eine relativ stabile ökonomische Entwicklung bescheinigen, ist keine wirklich gute Nachricht. Schließlich befindet sich West- und Zentralafrika auf dem niedrigsten Niveau aller sieben BTI Regionen und der Stand der wirtschaftlichen Transformation ist in 17 von 22 Ländern stark eingeschränkt oder rudimentär.

Die sozialen Folgen der Corona-Krise konnten daher kaum aufgefangen werden. Zugang zu Kranken- und Rentenversicherungen haben in der Regel nur Menschen, die in formalen Beschäftigungsverhältnissen arbeiten. Der Großteil der Bevölkerung arbeitet jedoch im informellen Sektor. Die Internationale Arbeitsorganisation ILO geht davon aus, dass über 85 Prozent der Beschäftigten Subsahara-Afrikas dort tätig sind. Die große Mehrheit der Menschen in der Region bleibt daher auch in der Pandemie auf familiäre, nachbarschaftliche und religiöse Netzwerke sowie Dienstleistungen von Nichtregierungsorganisationen für die soziale Absicherung angewiesen.

Die im regionalen Vergleich fortgeschritteneren Volkswirtschaften führten mehr COVID-19 spezifische Maßnahmen zur Abfederung sozialer Härten ein als die anderen Länder. Côte d’Ivoire, wo im März 2020 einen COVID-19-Solidaritätsfonds aufgelegt wurde, zählt dazu. Ähnliche Solidaritätsfonds wurden auch im Senegal und selbst in der wirtschaftlich schwachen Demokratischen Republik Kongo gegründet. Sie warben gezielt um Gelder von im Ausland lebenden Bürger:innen und internationalen Gebern. Gambia und Guinea begannen direkte Kooperationen mit dem Kinderhilfswerk UNICEF beziehungsweise dem Welternährungsprogramm der Vereinten Nationen, um stark gefährdete Haushalte mit Lebensmitteln zu versorgen. Mehrere Länder erließen oder stundeten ihren Bürger:innen die Wasser- und Elektrizitätsrechnungen im März und April 2020. Zum Teil waren die Versprechen aber größer als die tatsächliche Umsetzung von Hilfsmaßnahmen.

West- und Zentralafrika steht vor großen Umweltproblemen. Längst schon sind die Folgen des Klimawandels in der Region zu spüren, die selbst kaum dazu beigetragen hat: In der Zentralafrikanischen Republik verloren laut Schätzungen der Internationalen Organisation für Migration im November 2019 28 000 Menschen nach Überflutungen ihr Zuhause, und das nationale Katastrophenmanagement in Burkina Faso berichtet, dass im Jahr 2020 über 100 000 Menschen von Überflutungen und Stürmen betroffen waren. Gleichzeitig gehören Umweltschutz und Klimaanpassungen in keinem der Länder zu den politischen Prioritäten. Obwohl die Staaten – in unterschiedlichem Maße – über Gesetze und institutionelle Strukturen zum Schutz der Umwelt verfügen, werden diese kaum angewendet. Daran hat sich auch in den letzten beiden Jahren im Wesentlichen nichts geändert.

 

Governance

Machterhalt statt Reformen

Neben den strukturellen Herausforderungen für eine gute Regierungsführung in der Region, wie Armut und lückenhafte Infrastruktur, lässt sich beobachten, wie autokratische Tendenzen die Governanceleistung beeinträchtigen. Das Streben nach Machterhalt absorbiert in den betroffenen Ländern einen Großteil des politischen Gestaltungswillens. Hinzu kommen die Belastungen durch gewaltsame Konflikte und Terrorismus, denen gleich sieben Länder ausgesetzt sind: Burkina Faso, die Demokratische Republik Kongo, Mali, Niger, Nigeria, Tschad sowie die Zentralafrikanische Republik.

In der Sahel-Region hat sich die Sicherheitslage weiter verschlechtert. In Mali eskalierte der Konflikt mit islamistischen Gruppen erneut. Inzwischen ist nicht mehr nur der Norden, sondern auch die Landesmitte betroffen. Dabei haben lokale Konflikte zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen ebenfalls stark zugenommen und verquicken sich mit dem Konflikt zwischen dem malischen Staat und islamistischen Gruppen. Im Jahr 2020 haben terroristische Anschläge sowie Zusammenstöße zwischen bewaffneten Gruppen Schätzungen zufolge über 2800 Tote gefordert – mehr als jemals zuvor seit dem Beginn des Konflikts 2011. Zudem strahlen die Konflikte in Mali auf die Nachbarländer aus. Insbesondere in Burkina Faso haben terroristische Anschläge durch islamistische Gruppen, aber auch lokale ethnische Auseinandersetzungen zugenommen. Niger schließlich ist eingekesselt zwischen gleich drei konfliktreichen Ländern – Libyen, Mali und Nigeria –, deren Konflikte jeweils auf das nigrische Territorium übergreifen.

Der eskalierenden Gewalt stehen seitens der Regierungen jedoch keine gesteigerten Fähigkeiten und teilweise auch kein gesteigerter Wille zum Konfliktmanagement gegenüber. In insgesamt sieben Ländern hat sich das Konfliktmanagement in den vergangenen Jahren sogar verschlechtert. Benins Präsident Talon etwa hatte zu Beginn seiner Amtszeit zwar zum Abbau von Spannungen beigetragen. Doch für Änderungen des Wahlrechts und der Verfassung zu seinen Gunsten riskierte er, dass sich die Konflikte mit der Opposition hochschaukelten. Sowohl vor den Parlamentswahlen 2019 als auch vor den Präsidentschaftswahlen 2021 kam es zu Gewaltausbrüchen, bei denen es auch Tote gab. Guineas Präsident Condé befeuerte auf dem Weg zu seiner dritten Amtszeit sogar noch aktiver die Zunahme von Gewalt und gesellschaftlicher Polarisierung. Wiederholt gingen Sicherheitskräfte gewaltsam gegen Demonstranten vor, die gegen das Verfassungsreferendum und seine erneute Kandidatur protestierten.

Rückschläge in der Governance-Qualität gab es auch durch Verschlechterungen bei der Implementierung von Reformen. Im Fall Gambias führten politische Machtspiele zu einem Reformstopp. Die Regierung von Präsident Adama Barrow, der 2017 den Autokraten Yahya Jammeh abgelöst hatte, hatte weitgehende demokratische Reformen und eine neue Verfassung versprochen. Doch der Verfassungsentwurf, der unter Einbezug der Bevölkerung erarbeitet worden war und eine Stärkung der Legislative gegenüber der Exekutive sowie eine präsidentielle Amtszeitbeschränkung vorsah, wurde 2020 überraschend von Unterstützern des Präsidenten zu Fall gebracht. Seither liegt die Verfassungsreform auf Eis.

Auch die weit verbreitete Korruption ist ein Hemmnis für gute Governance in West- und Zentralafrika. In den Jahren 2019 und 2020 gab es bei ihrer institutionellen Bekämpfung nur in Sierra Leone leichte Fortschritte. Demgegenüber sanken die Bemühungen bei der Korruptionsbekämpfung in sieben Ländern. So hat Liberias Präsident George Weah die vorhandenen Institutionen zur Korruptionsbekämpfung systematisch geschwächt. In Gabun wurden zwar wiederholt Korruptionsskandale aufgedeckt, doch sind dies eher Manöver, um von der Veruntreuung staatlicher Gelder durch die Bongo-Familie abzulenken und deren Macht zu sichern.

Ausblick

Drei Herausforderungen für die Zukunft

Wie sich die Länder in West- und Zentralafrika weiter entwickeln, wird sich vor allem durch ihren Umgang mit drei großen Herausforderungen entscheiden: Die erste besteht im Graben zwischen der jungen Generation und den alternden politischen Eliten. 18,8 Jahre beträgt das Medianalter in der Region laut Zahlen der UN aus dem Jahr 2020 – das Durchschnittsalter der Präsidenten liegt bei 66 Jahren. Die junge Generation ist weder politisch integriert noch sind ihre wirtschaftlichen Aussichten gut. Die Zukunft der politischen Führungsfiguren wird also auch davon abhängen, wie sehr es in diesen Ländern gelingt, einen Generationenwechsel zu moderieren, um den Jungen Gestaltungsmacht einzuräumen. Erfolgt dieser nicht, drohen Instabilitäten, die aber zugleich die Chance tiefergehender Demokratisierungsprozesse bergen.

Die zweite Herausforderung besteht in der Eindämmung der Gewalt und des Terrors in der Sahel-Region und dem Anstoßen eines nachhaltigen Friedensprozesses in Mali sowie in seinen Nachbarländern. Dass Frankreich die „Operation Barkhane“ beenden und sein militärisches Engagement in der Sahelzone zurückfahren will, wird zu einer Rekonfiguration des internationalen und regionalen Engagements führen – auch sie ist Chance und Gefahr zugleich.

Und drittens sind da die Folgen der COVID-19-Pandemie. Die Versorgung mit Impfstoffen zu sichern, die Verteilung der Impfstoffe zu organisieren und das Vertrauen der Bevölkerung zu gewinnen ist hier derzeit das Gebot der Stunde. Dass laut Zahlen des UN-Entwicklungshilfeprogramms in Ländern mit niedrigen Einkommen bis August 2021 nur 1,36 % der Bevölkerung geimpft waren, wirft ein Schlaglicht auf globale Ungerechtigkeiten beim Zugang zu Impfstoffen. Zugleich könnten Hilfsgelder und ausländische Direktinvestitionen in den nächsten Jahren zurückgehen, weil die Länder der OECD ihre hohen Ausgaben während der Pandemie kompensieren müssen. Die Region hätte dann noch weniger Mittel zur Verfügung, um die bestehenden Probleme zu lösen.